Mauvaise gestion des richesses naturelles : la fragilité continue de compromettre le développement industriel du secteur minier de la RCA

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Le secteur minier a joué un rôle essentiel dans les conflits passés et dans la perpétuation de la fragilité du pays. La RCA est un pays riche en minerais, ce qui la rend vulnérable aux défis associés à la « malédiction des ressources naturelles ». Le secteur minier souffre d’une faible confiance des investisseurs en raison de l’insécurité, du manque de données géoscientifiques disponibles sur le pays, d’un environnement commercial défavorable aux investissements miniers, de l’absence d’un cadre stable pour les investissements miniers et de la suspension de projets miniers antérieurs. Par exemple, le projet aurifère de Passandro et le projet d’uranium d’Areva Bakouma soulignent les risques d’investir dans un pays qui ne dispose pas d’un gouvernement fort et stable. Des éruptions plus récentes d’agitation militaire armée à travers le pays — même dans les zones minières traditionnellement « stables » du sud-ouest — révèlent la précarité de la situation politique et la présence bien réelle d’un mécontentement armé en RCA. La capacité du gouvernement à asseoir son autorité et à contrôler le territoire, en particulier dans les zones minières actives, qui font l’objet d’importantes initiatives internationales en matière de transparence, ainsi que dans les zones minières critiques de l’Est, qui continuent d’alimenter les revenus de plusieurs groupes armés importants et stratégiques, est essentielle pour garantir aux investisseurs internationaux l’atténuation de ces risques. En l’absence d’une stratégie de gouvernance cohérente, le secteur minier du pays est principalement constitué de petites exploitations minières (PEM). Bien qu’il s’agisse d’une source d’emploi d’une importance cruciale dans certaines zones rurales, les avantages sociaux et économiques plus larges du secteur PEM restent inexploités en raison du commerce illicite des diamants et de l’or extraits de manière artisanale. L’assistance continue, coordonnée et ciblée de la part de divers partenaires techniques au gouvernement devrait porter ses fruits en ce qui concerne les réformes minières institutionnelles et réglementaires nécessaires pour attirer sur le long terme des investissements étrangers responsables dans le secteur.

L’accaparement par les élites, la corruption et la mauvaise gestion générale ont eu un impact négatif sur le secteur minier de la RCA depuis les années 1960. Les chocs externes successifs et les crises internes ont exacerbé les problèmes de gouvernance qui ont longtemps entravé le développement du secteur. La faiblesse des institutions publiques, les infrastructures déficientes, l’instabilité politique et l’isolement géographique de nombreuses régions minières ont facilité le pillage des mines de diamant et d’or et encouragé le commerce illicite. Près d’une décennie après la crise de 2013, l’insécurité reste généralisée dans le pays et le gouvernement peine à contrôler plus de la moitié du territoire. Des recherches récentes révèlent que certains des groupes rebelles émergents les plus puissants sont passés de la simple taxation de l’or et des diamants à l’organisation et au contrôle de leur commerce vers les principaux marchés internationaux. Cela signifie que certains groupes armés se sont désormais intégrés dans les chaînes d’approvisionnement en minerais plutôt que de recourir à des pratiques prédatrices (par exemple, les barrages routiers et les taxes). L’expérience d’autres régions du monde suggère que le « nettoyage » de ces chaînes d’approvisionnement nécessitera une volonté politique et des ressources considérables de la part du gouvernement pour mettre en œuvre des systèmes de diligence raisonnable conformes aux réglementations des États-Unis et de l’UE sur l’approvisionnement responsable.

Les activités artisanales informelles d’extraction de diamants ont rendu le secteur minier et ses ouvriers de plus en plus vulnérables aux chocs extérieurs au cours des deux dernières décennies et demie. La RCA ne s’était pas encore remise des effets de la récession mondiale de 2008 lorsque la crise politique de 2012 a frappé. La détérioration de la situation sécuritaire a forcé la suspension de la RCA du système de certification du processus de Kimberly (SCPK) et de l’initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE). Elle a en outre poussé de nombreuses entreprises minières à cesser leurs activités, mettant ainsi un terme aux investissements dans l’exploration, aux exportations légales de diamants et aux recettes fiscales du secteur minier. Dans l’est de la RCA, plusieurs zones minières sont passées sous le contrôle de groupes armés, et ces zones restent sous leur contrôle à ce jour, ce qui contribue davantage à l’instabilité du pays. Pendant la crise financière de 2008 et à la suite de la crise de 2012, la réduction du nombre de bureaux d’achat (et par conséquent du nombre de collecteurs, qui dépendent de leur préfinancement) a eu un impact humanitaire considérable sur les communautés minières locales, entraînant la perte par de nombreux mineurs de leur principale source de revenus. Les résultats d’une enquête menée par la Banque mondiale en 2018 indiquent que les femmes ont été touchées de manière disproportionnée par la crise de liquidité par rapport aux hommes, notant que sans financement pour s’engager dans des activités plus substantielles, les femmes ont été contraintes d’accepter des emplois physiquement éreintants et mal payés dans des secteurs tels que le transport.

La chaîne de valeur du secteur minier est dominée par deux relations centrales patron-client, et les exigences en matière de capital découragent la concurrence. La première relation patron-client est appelée le système du collecteur. Elle vise à atténuer les problèmes de financement des artisans en RCA et implique que les collecteurs assument les risques des artisans en préfinançant leurs activités, notamment les matériaux, la nourriture, les médicaments, les permis d’exploitation minière et les vêtements, en échange de la possibilité d’acheter leurs minéraux à un prix inférieur à celui du marché international. La deuxième relation se situe entre les bureaux des sociétés d’exportation et les collecteurs. Ici, les sociétés d’exportation préfinancent (avec des ressources en nature et en espèces) les collecteurs en échange d’un accord exclusif pour acheter leurs produits. Les exigences et les coûts d’installation imposés aux sociétés d’exportation, qui constituent d’importantes barrières à l’entrée, tendent à rendre monopolistique le marché minier de la RCA. La concurrence déloyale entre les entreprises minières informelles et formelles constitue un énorme défi pour le gouvernement. Il existe également un marché informel dans lequel les artisans vendent des produits qu’ils cachent aux collecteurs. Les commerçants informels (débrouillards) obtiennent les produits de manière informelle auprès des artisans et les vendent directement aux exportateurs (bureau d’achat) ou à l’extérieur du pays.

Plus récemment, l’impact de la COVID-19 sur le commerce international et les voyages intérieurs a aggravé la situation déjà précaire du secteur minier du pays. Le gouvernement a dû suspendre les exportations légales de diamants et d’or pendant quelques mois au début de la pandémie de la COVID-19 en 2020. Cela a, en retour, entraîné une importante crise de liquidités pour les collecteurs de diamants, dont beaucoup n’ont pas été en mesure de rétablir leurs activités. Cette situation a été exacerbée par d’autres problèmes tels que la chute importante du prix des diamants sur le marché international et un désaccord entre les maisons d’achat et les évaluateurs du BECDOR sur la tarification des lots de diamants. Un effort mondial de collecte de données mené par la Banque mondiale pour déterminer l’impact de la crise de la COVID-19 sur les mineurs révèle que tous les mineurs de diamants interrogés en RCA ont signalé un effondrement quasi total de la chaîne légale d’approvisionnement en diamants du pays au cours des deuxième et troisième trimestres de 2020. Bien que la contrebande transfrontalière fût déjà courante bien avant la crise de 2013, avec jusqu’à 50 % de la production de diamants et d’or de la RCA sortant alors du pays sans être déclarée, il est estimé qu’elle a considérablement augmenté depuis. Certains estiment que plus de 90 % du commerce transfrontalier de diamants est illégal.

Le cadre institutionnel et réglementaire du secteur minier est en cours d’amélioration, ce qui devrait permettre de remédier à certains facteurs de fragilité.

Le leadership fort qui s’est manifesté récemment dans le secteur minier a permis l’adoption d’un programme favorable aux réformes. Les efforts personnels du ministre des Mines ne peuvent être sous-estimés. Le gouvernement s’est engagé à mettre en œuvre une série de réformes, avec le soutien de la Banque mondiale et des partenaires techniques, afin d’aligner son régime minier sur les meilleures pratiques internationales. Ces réformes comprennent : (i) la révision du code minier avec un comité technique, qui devrait soumettre un code minier révisé au Parlement en juillet 2021, après des consultations publiques (à conclure en 2021) ; (ii) la réalisation d’une revue fonctionnelle institutionnelle du ministère des Mines (achevée en 2021) ; (iii) la finalisation d’une politique minière révisée (à conclure en 2021) ; (iv) la conception d’un système intégré de gestion des bases de données pour le ministère des Mines (à conclure en 2021) ; et (v) la reconnaissance juridique du Secrétariat du SCPK par un décret présidentiel (déjà fait). Le décret présidentiel accordant une reconnaissance juridique au Secrétariat du SCPK en RCA a joué un rôle central dans le déblocage d’un financement important apporté par un éventail de partenaires technologiques afin de faire progresser les exportations légales de diamants du pays à partir de zones conformes.

Pour améliorer les performances du ministère des Mines et de la Géologie, les autorités doivent redéfinir ses mandats et fournir aux fonctionnaires les outils nécessaires pour gouverner efficacement le secteur. Les lacunes en matière de gestion de l’information — en particulier l’absence d’un système intégré de gestion des bases de données ou d’un cadastre minier en ligne lié à un système d’information géographique — entravent la capacité du gouvernement à planifier et à exécuter des politiques efficaces dans le secteur minier. Dans tous les départements et services du ministère des Mines et de la Géologie, les ressources humaines, matérielles et financières manquent. De plus, les ministères et autres organismes publics impliqués dans le secteur minier ne communiquent pas régulièrement entre eux. La collecte et l’analyse des données sont limitées, et différentes institutions exploitent des bases de données distinctes et souvent contradictoires pour enregistrer des informations clés, telles que le nombre de sociétés minières autorisées ou l’ampleur des recettes fiscales. Les Directions régionales des mines, de la géologie et du pétrole rendent compte au cabinet du ministre et non directement à la Direction générale des mines et de la géologie, et il n’existe pas de bureau de statistiques centralisé pour gérer et analyser toutes les données relatives au secteur. Par conséquent, aucune agence n’a accès aux données en temps réel pour produire des rapports complets ou faisant autorité sur les statistiques sectorielles de base.

Le gouvernement et les autres parties prenantes continuent de démontrer une volonté claire de reprendre pleinement les initiatives de transparence dans le pays. Avant sa suspension, la RCA jouait un rôle de premier plan dans la mise en œuvre de l’ITIE dans la sous-région. Il est prévu que le Secrétariat de l’ITIE mène un examen plus complet dans le pays pour évaluer la viabilité de la mise en œuvre de l’ITIE en RCA en 2021. À la suite des améliorations significatives de la mise en œuvre du SCPK en RCA depuis la levée de l’interdiction partielle en 2015, le cadre opérationnel du Processus de Kimberly (PK) a fait l’objet d’une nouvelle révision en 2019, ce qui a impliqué le passage d’un processus de préapprobation à un processus de notification. Cela a eu un impact positif en réduisant le délai d’exportation des diamants et en permettant un recyclage plus rapide du capital pour les comptoirs d’achat. En 2019, le gouvernement a encore réduit le taux d’imposition à l’exportation des diamants, le ramenant à 4 %, ce qui a davantage incité les comptoirs d’achat à s’établir en RCA. En septembre 2020, le gouvernement a officiellement reconnu le Secrétariat du PK comme l’organe chargé de mettre en œuvre le cadre opérationnel du PK en RCA. Malgré l’assouplissement des exigences du SCPK, la chaîne d’approvisionnement officielle en diamants en RCA ne s’est pas encore rétablie et plus de 90 % de la production estimée de diamants dans le pays est acheminée en contrebande vers le Cameroun voisin ou vers d’autres pays via l’aéroport de Bangui29. Les exportations de diamants du pays sont bien inférieures aux niveaux d’avant l’interdiction, avec seulement 50 410,6 carats exportés en 202030. La production reste faible par rapport aux années passées en raison des financements insuffisants, du manque de comptoirs d’achat opérationnels et du niveau élevé de contrebande.

Source : Rapport BM, novembre 2022

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