Elections, responsabilité, légalité et légitimité : Retour sur la décision du 18 janvier 2021 de la Cour constitutionnelle de RCA [4/5 : PARTIE 3]

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Elections, responsabilité, légalité et légitimité : Retour sur la décision du 18 janvier 2021 de la Cour constitutionnelle de RCA [4/5 : PARTIE 3]

L’ESSENTIEL : L’étude propose un décryptage de l’élection présidentielle du 27 décembre 2020 à partir de la décision du 18 janvier 2021 de la Cour constitutionnelle de République Centrafricaine. Elle fera l’objet ici d’une série de 5 publications. Publication du jour : PARTIE 3 : SENS ET PORTÉE DES ÉLECTIONS…
Jean-François Akandji-Kombé

Jean-François Akandji-Kombé

Agrégé des Universités
Professeur de Droit Public
Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

Avertissement

Eu égard à son volume, et pour le confort de lecture, la présente étude est publiée en plusieurs temps, selon l’ordre suivant :

Introduction

Partie 1 : La responsabilité des acteurs politiques

Partie 2 : L’office de la Cour constitutionnelle en tant que juge électoral

Partie 3 : Le sens et la portée des élections

Partie IV : Sur la sécurisation du vote & Conclusion.

Le lecteur trouvera l’intégralité de l’étude en téléchargement au format PDF à la fin de cette série, avec la dernière publication.

Résumé de l’étude

À partir de la décision de la Cour constitutionnelle proclamant les résultats définitifs de l’élection présidentielle du 27 décembre 2020 et déclarant M. Faustin Archange TOUADÉRA Président élu, et sans remettre en cause l’autorité juridique de cette décision, la présente étude propose un décryptage de ladite élection. On s’y intéresse aussi bien à la démarche de la Cour en tant que juridiction électorale qu’aux données même de l’élection ; aussi bien aux données de fait qu’aux données juridiques, ainsi qu’au jeu des acteurs. Et ceci est fait à l’aune de l’exigence qui devrait sous-tendre tout processus électoral, à savoir la restitution transparente et fidèle de la volonté, et donc du choix des électeurs. Dans cet esprit, l’étude évoque successivement :

  • Le jeu des acteurs politiques: où il est question des responsabilités qui incombent à ces acteurs et de la manière dont ils s’en sont concrètement acquittés ;  
  • L’office de la Cour constitutionnelle: où il est traité du rôle juridictionnel mais aussi d’observateur des élections qui devrait être celui de cette Cour et de ce qu’il en a été dans les faits ;
  • La question de la signification des élections: où l’on s’attache à la conception de l’élection selon la Cour constitutionnelle et au lien qui est tissé dans cette conception avec le peuple, et quel peuple ;
  • La question de la sécurisation du processus électoral: où l’on constate que la décision de la Cour vient infirmer les thèses officielles.

PARTIE 3 : LE SENS ET LA PORTÉE DES ÉLECTIONS

Les enseignements que livre la décision du 18 janvier ne se limitent pas à la question de la responsabilité des acteurs politiques et à celle de la manière dont le juge des élections construit ses appréciations. Ils touchent aussi au fond, à l’institution de l’élection elle-même. L’élection est ainsi abordée dans ses différentes dimensions techniques, dont certaines ont déjà été évoquées.

Mais, ce que l’on veut surtout mettre en lumière ici, c’est que de ces éléments techniques, mais aussi des considérations générales que la Cour a jugé bon de faire, il ressort une certaine conception de l’élection qui mérite qu’on s’y arrête. Retiendra surtout l’attention, dans cette perspective, deux éléments jugés fondamentaux par la Cour et à partir desquels elle s’emploie à fixer le sens et la portée de cet objet (l’élection).

Ces éléments sont, d’une part, le peuple et, d’autre part, la représentation. Plus précisément, la décision du 18 janvier amène à s’interroger, d’un côté, sur ce qu’est le peuple dans une perspective électorale et, de l’autre, sur le rapport entre élection et représentation. Questions fondamentales s’il en est, à partir desquelles il est possible de se faire une idée de la démocratie centrafricaine en 2020/2021, à moins que ce ne soit de la démocratie « à la centrafricaine » et d’après les juges constitutionnels.

A- La voix du peuple, quel peuple?

Dans le contentieux de l’élection présidentielle du 27 décembre, la question du peuple en rapport avec les élections s’est trouvée posée tout particulièrement par les contestations, déjà mentionnées, relatives à la légitimité du Président proclamé par l’ANE. Au-delà des requérants, cette question était aussi dans le débat public général. On a ainsi pu lire et entendre qu’il suffirait que les citoyens d’une seule localité, ou même les inscrits d’un seul bureau de vote s’expriment pour que le Président issu de cette élection puisse se prévaloir de la volonté du peuple souverain tout entier. Comme tant d’autres propos tenus au cours de cette période, ces derniers sont du plus grand absurde, mais ils ont au moins le mérite de faire toucher du doigt les termes du débat. En définitive, et pour être concret, il s’agissait a minima de savoir si une élection qui a connu un taux de participation de 37% – taux finalement retenu par la Cour – peut être jugée valable, et donc regardée comme exprimant la volonté et le choix du peuple.

C’est, en tout cas, en réponse aux contestations portées sur ce terrain que la Cour constitutionnelle a été amenée à poser des éléments qui permettent de dessiner les contours de la notion si prisée mais ô combien complexe de « peuple » et, partant, à préciser la consistance concrète de l’entité ainsi désignée. À vrai dire l’élection n’est pas le seul élément à avoir été pris en compte pour cette définition du peuple. La violence armée quasi-généralisée, qui a malheureusement entaché le vote du 27 décembre, l’a été aussi. Il suit de là que le peuple au sens de la décision du 18 janvier est une entité aux contours variables, suivant qu’on l’envisage simplement comme « peuple-électeur » ou comme « peuple-électeur en guerre ».

D’une manière générale, la question ainsi posée se rapporte au caractère universel et égal du suffrage prescrit par l’article 30 de la Constitution[1], et à celle de la portée de l’interdiction, faite par l’article 26 du même texte, à une fraction du peuple de s’approprier l’exercice de la souveraineté[2].

1- Données générales: éléments d’identification de la « voix du peuple » en période normale

Présente dans tous les discours en Centrafrique, la notion de « peuple » n’en reste pas moins une des notions les plus indéterminées du registre politico-juridique, tantôt vidée de tout sens, tantôt surchargée de sens et de contresens en même temps.

Pour les besoins d’une compréhension élémentaire on rappellera que le peuple, en tant que composante de l’État, renvoie, comme ailleurs, à l’ensemble des ressortissants de cet État, soit environ 5 millions d’individus en Centrafrique. Dans une perspective électorale, cependant, la notion ne désigne pas cette entité globale mais plutôt un ensemble restreint, défini normalement sur la base du corps électoral et dont, par conséquent, sont exclus les non-électeurs. Il s’agit ainsi de la communauté des citoyens disposant du droit de vote. L’élection, présidentielle en l’occurrence, est le moyen par lequel cette communauté, ce corps politique, s’exprime pour la totalité de la population.

Or, dans la mesure où il est illusoire d’espérer voir tous les titulaires du droit de suffrage voter, la question sera alors de savoir s’il existe un seuil à partir duquel il doit être considéré que le résultat de l’élection est, ou ne peut pas être, l’expression du peuple dans son ensemble. Telle était précisément la question posée à travers les requêtes soumises à la Cour constitutionnelle.

Sur les éléments de réponse à cette question, il semble bien qu’il y ait eu une forme de consensus entre les acteurs, portant sur les principes ou, plus précisément, sur une double exigence qui peut s’énoncer comme suit. Primo, « la frange de la population qui s’exprime lors du vote des institutions doit être significative pour représenter la volonté populaire ». Secundo, la volonté qui s’impose in fine est celle de la majorité des citoyens ayant voté. Dans pareille perspective, la notion de « peuple » devra être comprise comme se rapportant à la généralité des électeurs, et la « volonté du peuple » comme ce qui est exprimé par la majorité des citoyens ayant usé effectivement de leur droit de vote (les suffrages exprimés).

Un tel consensus n’est d’ailleurs pas pour surprendre et ne pourra être qu’approuvée. De fait, la conception du peuple qui en fait l’objet est celle qui se dégage non seulement des standards démocratiques universellement reconnus, mais aussi de l’économie générale du droit électoral centrafricain[3]. De cette conception il ressort essentiellement que, pour que le résultat d’une élection puisse être tenu pour conforme aux normes applicables en matière électorale, et donc valablement proclamé, il n’est pas nécessaire que tous les électeurs aient voté ou aient pu voter ; ni que l’expression du suffrage soit exempte de toute irrégularité ou de toute fraude.

Consensus donc sur les prémisses d’une réponse, mais pas sur une réponse, car ce n’est pas sur ce terrain que les juges constitutionnels ont souhaité répondre au grief de non-inclusivité portée par les requêtes. De fait, si ce grief est finalement écarté, c’est en prenant en compte de manière déterminante un élément spécifique supplémentaire, à savoir le contexte de violence armée qui a caractérisé cette consultation électorale.

2- L’incidence du contexte de violence armée sur l’expression de la «voix du peuple »

Pour mémoire, et pour la bonne compréhension de la décision du 18 janvier sur ce point, on doit se rappeler le contexte sécuritaire en RCA. Quelques jours avant le scrutin avait été proclamée, sous l’appellation de « Coalition des Patriotes pour le Changement » (CPC), une fédération des principaux groupes armés. Cette coalition s’était donnée pour objectifs d’empêcher les élections et de prendre la ville de Bangui, en exigeant la tenue d’un dialogue national. Des villes importantes avaient été prises par la Coalition et la capitale, Bangui, avait fait l’objet d’une attaque qui avait été repoussée par les forces régulières, appuyées par la Mission de maintien de la paix de l’ONU, la MINUSCA, ainsi que par des forces étrangères intervenant dans un cadre bilatéral.

Il est patent, à la lecture de la décision du 18 juin 2021, que la Cour constitutionnelle a décidé de faire de ces circonstances, ainsi qu’il a déjà été dit, un élément déterminant de son appréciation de la qualité des élections du 27 décembre. Elle y a en effet vu un élément autorisant en quelque sorte à repousser les limites, et donc à admettre comme constitutive de la volonté générale une volonté exprimée par un cercle substantiellement plus restreint d’électeurs.

L’argumentation des juges mérite qu’on s’y arrête quelque peu.

On note tout d’abord que la Cour a d’emblée choisi de placer le débat sur le terrain de l’article 28 de la Constitution, lequel dispose que « L’usurpation de la souveraineté par coup d’État, rébellion, mutinerie ou tout autre procédé non démocratique constitue un crime contre le peuple centrafricain. Toute personne ou tout État tiers qui accomplit de tels actes aura déclaré la guerre au peuple centrafricain ». Ce dont elle déduit que le peuple centrafricain « était en guerre le jour du vote ».

Cela étant posé, la Cour relève que des centrafricains ont été voter malgré ces circonstances « de guerre », et considère que cette « posture », selon ses propres termes, est porteuse des deux messages suivants : primo, « Nous voulons choisir nos dirigeants librement comme prescrit par notre Constitution » Deuxio, « Nous condamnons les actes de violence et la tentative de prise de pouvoir en violation de l’article 28 de notre Constitution ».

Sur la base de ces deux éléments – la posture et les messages – la Cour va conclure « que ce peuple qui était en guerre le jour du vote n’a pas pu, dans certaines parties du territoire national, aller exprimer librement son choix malgré sa volonté de vouloir le faire, qu’il a ainsi fait face à une situation qui s’imposait à lui et contre laquelle il était impuissant ; (et) que cela a eu des conséquences manifestes sur le taux de participation ».

Ainsi se trouve justifiée la validation des résultats de l’élection présidentielle du 27 décembre. Cette justification a de quoi retenir l’attention au-delà de l’élection elle-même. Par exemple, elle ne manquerait pas d’intérêt du point de la proclamation d’état de guerre. On pourrait s’interroger sur le point de savoir si la qualification de « guerre » impliquée par l’article 28 de la Constitution emporte « déclaration de guerre » au sens de l’article 78 du même texte, et si une telle qualification ne met pas dans l’obligations de suivre les prescriptions dudit article 78, selon lesquelles « le Parlement est seul habilité à autoriser la déclaration de guerre. Il se réunit spécialement à cet effet. Le Président de la République en informe la Nation par un message ». Par ailleurs, eu égard au fait que, comme il a déjà été souligné, la question posée se rapportait essentiellement au respect des principes d’universalité et d’égalité du suffrage selon l’article 30 de la Loi fondamentale, on pourrait aussi s’interroger sur le sens de cette référence exclusive à l’article 28 précité. Ne serait-ce pas précisément parce que l’enjeu, aux yeux des juges constitutionnels, était moins de s’assurer de l’inclusivité de l’élection que de donner onction de constitutionnalité à une option militaire d’ores et déjà choisie par l’Exécutif ? Car, force est de constater qu’avant la Cour, Le Président de la République avait déjà, dans son discours à la Nation datée du 31 décembre 2020, décidé de se placer sur ce terrain et avait déclaré le pays en guerre. La Cour n’a fait que confirmer cette décision.

Ceci dit, le plus important à relever dans la présente perspective reste tout de même que le raisonnement fondé sur l’article 28 de la Constitution a pour effet d’autoriser, dans l’optique de l’expression du suffrage, une réduction du peuple à une portion plus congrue encore qu’en temps normal. À bien lire la décision du 18 janvier, le seuil admissible pourrait même aller en deçà des 37% de taux de participation électoral, et donc au-delà de 63% d’inscrits n’ayant pas voté à l’élection présidentiel. En effet, l’élément décisif au regard de la Cour étant l’existence d’un empêchement dirimant pour l’électeur, tout fait ou tout évènement produisant un tel effet devrait déboucher sur le même résultat. Du reste, en statuant comme elle l’a fait, ce ne sont pas seulement les circonstances de guerre qui se trouvent validées comme motifs légitimes de réduction du corps des votants. Ce sont aussi, implicitement mais nécessairement, les autres circonstances d’exclusion, dès lors que la Cour ne les a pas remises en cause : obstacles juridiques dans le cas des réfugiés qui se sont vus exclus du vote par décret ; ou obstacle de fait s’agissant principalement les personnes déplacées qui, du fait de leur condition d’errants et des procédures de l’ANE, n’ont pas pu s’inscrire sur les listes électorales. Or, à prendre toutes ces catégories d’exclus du vote, on se trouve de bien en-deçà des 37% officiels.

Il n’est bien sûr pas à exclure d’emblée que pareil résultat puisse apparaître conforme aux exigences constitutionnelles, pourvu qu’il soit solidement justifié et rigoureusement motivé, au regard de ces exigences. On peut, ainsi, être fondé à attendre du juge qu’il dise en quoi un suffrage exprimé par une faible proportion du corps électoral peut tout de même être vu comme répondant à l’exigence d’universalité posée par l’article 30 de la Constitution, ou en quoi pareil suffrage diffèrerait de l’exercice de la souveraineté par une fraction du peuple, formellement exclu par l’article art. 26, du même texte. Enfin, vu le caractère fondamental des principes en jeu, des indications sur les limites au-delà desquelles la contraction du corps électoral effectif entrainerait nécessairement une rupture de l’universalité et de l’égalité du suffrage, aurait aussi été la bienvenue.

De tout cela on ne trouve rien dans la décision du 18 janvier, et c’est regrettable. Il reste à souhaiter que les décisions à venir de la Cour puissent répondre à ces interrogations, essentielles pour que le suffrage ne soit pas vidé de sa substance démocratique.

B- La représentation du peuple, quelle représentation?

Il est traditionnel de considérer par ailleurs l’élection, dans un régime démocratique, comme moyen par excellence de la transmission, par le peuple, de l’exercice de la souveraineté. C’est en ce sens que la Constitution centrafricaine, à l’instar d’autres Constitutions, prévoit que la souveraineté, qui appartient au peuple, est exercé par ce dernier par l’intermédiaire de ses représentants (art. 26 alinéa 1). C’est aussi dans le même sens qu’elle énonce que « les institutions éligibles, chargées de diriger l’État, tiennent leurs pouvoirs du peuple par voie d’élections » (art. 26, al. 3).

Comme on pouvait s’y attendre, la décision du 18 janvier décline ce principe sous différents aspects. Deux de ces aspects méritent tout particulièrement d’être signalés ici, parce qu’ils sont de nature à éclairer différemment la problématique de la représentation. Ils ont trait aux implications de celle-ci aux plans aussi bien politique que juridictionnelle.

1- Des exigences de la représentation politique

L’élection ne sert pas seulement à désigner les représentants. Par elle se transmet aussi certaines exigences quant à l’exercice du mandat.

L’un des intérêts de la décision du 18 janvier est précisément de rappeler cette dernière dimension de la représentation. Cela est fait par référence au principe de légitimité, en ces termes : « la légitimité s’attache aussi à la manière dont le pouvoir est exercé et désigne soit la qualité du pouvoir exercé en accord avec la volonté populaire et conformément à la justice, soit la capacité du pouvoir à assumer ses responsabilités essentielles ». Et la Cour constitutionnelle d’ajouter cette précision importante : « si la légitimité s’acquiert par les urnes lors des élections, elle n’est jamais définitivement acquise elle doit être conquise et maintenue au quotidien par l’exercice du pouvoir et la bonne gouvernance ».

On peut, de prime abord, s’interroger sur la raison d’être de ces propositions. S’agit-il de se donner des raisons de valider une élection que la Cour constitutionnelle elle-même sait calamiteuses, en rassurant sur la gouvernance d’après cette élection ? Une manière de dire, en somme, que peu importe que le Président de la République soit mal élu, ceci serait compensé par la suite par une gouvernance répondant pleinement aux canons démocratiques ? Ou bien s’agit-il pour la Cour constitutionnelle de fixer les bases futures de son contrôle en tant que juge de constitutionnalité ? Auquel cas, ces propositions sonneraient plutôt comme un rappel à la Constitution adressé au Président élu, et peut-être aussi à tous.

Pour peu qu’on les prenne dans ce dernier sens, ces propositions ont ceci de remarquable qu’elles s’inscrivent à contre-courant des conceptions et pratiques politiques qui ont cours en RCA. En effet, les expériences passées, y compris celles de ces dernières années, montrent bien que le mandat, spécialement le mandat présidentiel, est généralement et en pratique considéré comme un droit acquis pour toute sa durée. À tel point qu’envisager de recourir aux mécanismes constitutionnels de responsabilité ayant pour effet d’abréger ce mandat, telle que par exemple la destitution pour crime de haute trahison, sera dénoncé comme tentative de déstabilisation de l’État et de la démocratie. À tel point aussi que le Président à qui le mandat aura été retiré avant son terme n’aura de cesse que de réclamer son « droit » à achever son mandat, par tous moyens. Il arrive d’ailleurs que les revendications de ce type soient à l’origine de la prise d’armes.

Bien entendu, des juges et des décisions de justice ne peuvent pas, à eux seuls inverser cet état déplorable des choses, et installer dans les mœurs centrafricaines une culture de responsabilité politique ou, comme on préfère le dire aujourd’hui, de reddition des comptes. Mais ils peuvent y contribuer. C’est en cela que le rappel fait, dans la décision du 18 janvier, à la Constitution et aux principes de base de la gouvernance démocratique peut être utile, et ce, bien qu’il paraisse avéré qu’elle n’était pas techniquement nécessaire à la décision rendue par les juges constitutionnels. Il restera toutefois à vérifier que la promesse ainsi faite est tenue. Ce qui invite à rester attentif aux décisions à venir de la Cour constitutionnelle.

2- Le juge constitutionnel, représentant du peuple?

La décision du 18 janvier amène aussi, de manière plus insolite, à s’interroger sur le rapport du juge, spécialement du juge constitutionnel, à la représentation. Certes, nulle part dans cette décision il n’est affirmé explicitement que le juge serait un représentant du peuple au sens politique du terme. Mais certaines affirmations le suggèrent fortement, du moins suggèrent-elles une forme de lien de représentation. La suggestion étant elle-même confuse, il importe de l’éclairer, ne serait-ce que pour lever tout équivoque.

C’est à nouveau dans la réponse aux contestations portant sur la légitimité du vainqueur de l’élection du 27 décembre que l’on trouve les énoncés tendant à accréditer cette idée, spécialement dans les énoncés à travers lesquels la Cour s’emploie à préciser son rôle. On peut ainsi lire que « le peuple centrafricain a adopté la Constitution du 30 mars 2016 exprimant ainsi sa volonté de vivre dans un État de Droit ; qu’il a désigné la Cour Constitutionnelle comme gardienne de la Constitution et de cette volonté ». On y voit aussi les juges constitutionnels, forts de cette conviction, s’instituer en porte-voix du peuple, pour transmettre, selon leurs propres termes, le « message clair et fort [du peuple] à ceux qui le terrorisaient, à ceux qui lui avait demandé de ne pas aller voter et au monde entier ». Ce message, qui mérite d’être rapporté à nouveau, serait le suivant : « nous voulons choisir nos dirigeants librement comme prescrit par notre Constitution ; nous condamnons les actes de violence et la tentative de prise de pouvoir en violation de l’article 28 de notre Constitution ».

Bien entendu, et contrairement à ce qu’une mauvaise compréhension de ces affirmations pourrait laisser entendre, les juges constitutionnels ne sont pas mandataires du peuple comme pourraient l’être le Président de la République ou les députés. Et la « désignation » par le peuple dont la Cour se prévaut n’existe pas au sens propre du terme. On n’est pas au Far West américain – n’en déplaise aux amoureux du genre – où le juge est choisi par les justiciables, par voie d’élection. Le sens à donner à la formule retenue par la Cour ne peut être que plus sobre : institution de la République en vertu de la Constitution, c’est à cet acte fondamental incarnant la volonté des Centrafricains qu’elle doit son existence et ses pouvoirs. Il n’y a là rien de comparable avec le mandat de Représentant. Le mandat dont il s’agit, car il y a bien mandat, n’est pas politique, il est fonctionnel, comme il y va de toutes les institutions non élues de la République. Tout au plus, la Cour se distingue-t-elle des institutions ayant son statut par sa position de gardienne ultime de la loi fondamentale des Centrafricains. Cela suffit pour rendre sa position éminente et déterminante dans l’optique de l’État de droit ; sans qu’il soit toutefois besoin de rechercher pour cela un autre type lien de rattachement au peuple.

Mais, que les énoncés rappelés plus haut faisant de la Cour constitutionnelle un « représentant » ne rendent pas compte de ce qu’est la position véritable de cette institution ne signifie pas nécessairement qu’ils soient dénués de tout sens. Ils expriment un état d’esprit, ce qui n’est pas indifférent. En définitive et à bien y réfléchir, on a peut-être là, dans cet état d’esprit, une certaine clé de compréhension, tout à la fois, de certaines postures de la Cour, des carences en matière juridictionnelle constatées tout au long de la présente étude, et de la tentation politique qui se saisit parfois les juges constitutionnels.

__________________

[1] Art. 30, al. 3 : « Le suffrage est toujours universel, égal et secret ».

[2] Art. 26, al. 2 : « Aucune fraction du peuple, ni aucun individu, ne peut s’attribuer l’exercice [de la souveraineté], ni l’aliéner ».

[3] De ce droit électoral centrafricain, on retiendra à titre principal les dispositions : qui établissement le droit de vote comme droit individuel des citoyens (art. 30, alinéas 1 et 2 de la Constitution) ; dont il résulte que ce droit individuel ne peut s’exercer que collectivement (art. 26, alinéas 1 et 3 de la Constitution) ;  qui interdisent toute appropriation de l’exercice de ce droit par un individu ou par un groupe d’individus représentant une fraction du peuple (art. 26, alinéa 2 de la Constitution) ; qui autorisent à proclamer des résultats amputés des suffrages litigieux (notamment art. 126 du Code électoral).

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