La présente étude a été rédigée à la demande du Réseau Africain de Droit Constitutionnel dans le cadre de l’appel à contributions sur le thème « Constitutionalism and COVID-19 in Africa ». Outre la RCA, le dossier comprend des monographies sur les pays suivants : Cameroun, Ghana, Kenya, Lesotho, Mozambique, Maurice, Nigéria, Ouganda, Rwanda, Zambie. D’autres sont à venir. Ces études sont disponibles en ligne sur le Site Internet du Réseau. Cliquer ici pour accéder à l’étude sur la RCA sur le site du Réseau. Cliquer ici pour accéder à l’ensemble des contributions sur le site du Réseau.

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L’étude : « Constitutionnalisme et crise du COVID-19 en République Centrafricaine«

Pays enclavé de 623.000 km2 et d’environ 5 millions d’habitants, peu relié à l’extérieur du fait de la dégradation des infrastructures de communication physiques consécutive au conflit militaro-politique toujours actif, la République Centrafricaine (RCA), ou plus exactement la capitale Bangui où se concentre l’essentiel du dispositif de dépistage et de traitement, a été atteinte tardivement par le virus du COVID-19 et connait une évolution plutôt lente, comparée aux autres États d’Afrique centrale. En effet, le premier cas d’infection, importé, a été enregistré le 14 mars 2020 et, au 4 mai, on compte 94 cas, sans un seul décès à ce jour.

De par le monde, cette pandémie a agi et agit encore comme un révélateur de l’état des ordres juridiques, aussi bien quant à leur niveau de performance globale qu’en ce qui concerne la fiabilité, voire la viabilité de leurs dispositifs de protection des personnes et de leurs droits fondamentaux. La RCA n’échappe pas à la règle.

La situation centrafricaine se distingue cependant des autres par le fait que la part du droit, spécialement dans sa branche constitutionnelle, reste singulièrement marginale dans la réponse apportée à la crise par l’État centrafricain. De fait, absentes du traitement des enjeux de santé publique (I), les normes constitutionnelles se trouvent à peine mobilisées, et ce de manière pour le moins équivoque, pour régler des problématiques politiques (II).

I- L’absence d’un encadrement constitutionnel de la crise strictement sanitaire

Par absence d’encadrement constitutionnel il faut entendre, non pas qu’il n’existerait point de norme constitutionnelle mobilisable, mais plutôt que ces normes, qui existent bel et bien dans la Constitution du 30 mars 2016 actuellement en vigueur, n’ont pas servi à construire le cadre juridique qui s’imposait.

Le droit centrafricain étant construit essentiellement sur le « modèle » français, la réponse à la crise du point de vue de la santé publique pouvait théoriquement s’inscrire dans un double registre.

Le premier est celui de la police administrative, autrement dit celui des actions visant à prévenir les troubles à l’ordre public, étant entendu que la santé publique est une composante de l’ordre public. Au titre de cette police et en temps normal, les maires, les ministres et, exceptionnellement le Premier Ministre et le Président de la République, sont habilités à prendre, dans le respect des libertés publiques, les mesures nécessaires pour sauvegarder la sécurité publique, la sûreté publique et la salubrité publique (hygiène et santé). Ce pouvoir, les autorités précitées le tiennent soit de la loi – cas des maires et des ministres – soit de leur fonction même – cas du Premier ministre[1].

Il est évident que ces pouvoirs de police administrative conçus pour des temps ordinaires ne sauraient suffire dans le cas de la pandémie du COVID-19, compte tenu de la gravité exceptionnelle des risques pesant sur la santé des populations. Le constituant centrafricain en a tenu compte en prévoyant, à l’article 44 de la Constitution, la possibilité pour le Président de la République de déclarer l’état d’urgence[2]. L’État d’urgence est à considérer en RCA comme un régime d’aggravation des pouvoirs de police administrative. Il est proclamé pour une durée initiale de 15 jours, avec possibilité de prorogation par l’Assemblée nationale.

Les règles applicables pendant cet état d’urgence ne sont pas fixées par la Constitution elle-même. Elles sont en principe du domaine de la loi[3]. Aussi, en plus de la déclaration de l’État d’urgence par le Président de la République, il était possible, voire nécessaire, comme cela a été fait dans d’autres pays, de présenter à l’Assemblée nationale de RCA[4] un projet de texte relatif à l’état d’urgence sanitaire. L’objet d’une telle loi, si celle-ci avait été adoptée, aurait été certes d’abord de renforcer les pouvoirs de contrôle et d’action dont disposent les autorités de police pour édicter des restrictions. Mais il aurait été aussi de fixer les limites de ces pouvoirs et donc les garanties minimales de protection des droits fondamentaux des personnes dans ce contexte.

Si le Président Touadéra a bien procédé, début avril 2020, aux consultations préalables requises par l’article 44 de la Constitution, l’état d’urgence n’a cependant pas été déclaré et aucun projet de texte n’a été présenté à l’Assemblée nationale.

Outre la problématique de l’état d’urgence, la réponse à la crise pouvait s’inscrire aussi dans le registre des « circonstances exceptionnelles » ou des « pouvoirs exceptionnels ». La Constitution de 2016 prévoit en effet, en son article 43, qu’en cas de « menace grave et immédiate » pesant sur les institutions de la République, l’indépendance de la Nation, l’intégrité du territoire, le respect des engagements internationaux ou le fonctionnement normal des pouvoirs publics, « le Président de la République prend les mesures exigées par les circonstances en vue de rétablir l’ordre public, l’intégrité du territoire et le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ». L’intérêt des pouvoirs exceptionnels est de permettre au Président de la République, sous certaines conditions fixées par la Constitution, de légiférer en lieu et place du Parlement au moyen d’ordonnances.

La Constitution ne l’excluant pas, il était même possible théoriquement de conjuguer l’article 44 avec l’article 43.

Il reste cependant que, tout comme pour l’état d’urgence, l’état de circonstances exceptionnelles n’a pas été déclaré.

Dans la pratique néanmoins, tout se passe comme si la RCA vivait sous le régime des pouvoirs exceptionnels combiné avec celui de l’état d’urgence. De fait, c’est le Président de la République qui exerce la réalité et la quasi-totalité des pouvoirs en cette période. C’est lui qui a décidé et qui, vraisemblablement, décidera encore des mesures jugées nécessaires, et ce, qui plus est, non pas par un acte juridique formel mais dans des discours[5]. C’est lui aussi qui préside le comité de crise mis en place dès le début de la crise.

Cette situation ne peut qu’être jugée préoccupante. Non seulement le dispositif arrêté dans ces conditions manque de transparence quant aux autorités compétentes et quant aux pouvoirs dont elles disposent, mais encore il a pour conséquence de soustraire l’ensemble des mesures prises au contrôle du juge dont on sait qu’il est, précisément en pareilles circonstances, le dernier rempart contre un anéantissement pur et simple des droits et libertés fondamentaux.

Ainsi en va-t-il des réponses apportées aux enjeux de santé publique. Qu’en est-il de la réponse concernant les conséquences politiques de la crise ?

II- Le traitement constitutionnel équivoque des éventuelles conséquences politiques de la crise

La crise du COVID-19, comme on le voit partout, a des répercussions multiformes, économiques, sociales, politiques, etc. Aussi, dans la plupart des pays, y compris dans les pays africains, les mesures restrictives sont-elles assorties de mesures d’accompagnement sur ces différents plans.

En RCA, seul le volet politique a été pris en considération par les autorités. Les deux faits politiques majeurs retenus sont, d’une part, l’organisation des élections présidentielles et législatives, prévues normalement pour fin décembre 2020 et, d’autre part, la fin du mandat du Président de la République qui doit survenir le 31 mars 2021.

Considérant que la crise du COVID-19 entraînera forcément un glissement du calendrier électoral, le 1^er et le 2^e Vice-Président de l’Assemblée nationale, tous deux membres de la majorité présidentielle, ont initié une proposition de révision de la Constitution. La proposition prévoit qu’en cas de force majeure, la pandémie du COVID-19 étant réputée telle, le mandat du Président de la République et celui des Députés sont prorogés jusqu’à l’installation des nouvelles autorités élues. La proposition de loi constitutionnelle, arrêtée le 10 avril 2020 par l’Assemblée nationale, est actuellement sur la table du Conseil des Ministres. Elle devrait ensuite, selon les prévisions de l’article 105 de la Constitution, être obligatoirement soumise pour avis à la Cour constitutionnelle, avant d’être présentée au vote du Parlement ou au référendum.

L’initiative ainsi prise par les Députés soulève un certain nombre de questions importantes[6], qui sont à ce jour loin d’être tranchées, et qui pourraient même compromettre l’avenir de la proposition de loi constitutionnelle.

Au fond, il s’agit de savoir si les dispositions concernées[7] par la proposition sont de celles qui entrent dans le champ de la révision. La question se pose d’autant plus que la Constitution elle-même, en son article 153, exclut expressément de ce champ « le nombre et la durée des mandats présidentiels », cette disposition étant par ailleurs confortée, d’un côté, par l’article 38 relatif au serment d’entrée en fonction, où le Président de la République s’engage à ne pas réviser ces deux éléments, et de l’autre côté par l’article 43 de la Constitution qui exclut toute révision de la Constitution en période d’exercice des pouvoirs exceptionnels.

Au fond encore, se pose aussi la question de l’absence de garanties ou de garde-fou dans les dispositions de révision. En effet, de l’économie générale de la Constitution il ressort que le Constituant a pris soin, à chaque fois qu’il est envisagé de passer du régime constitutionnel normal à un régime exceptionnel, d’imposer au Président de la République une obligation de consultation[8], ce qui permet de faire valoir une appréciation croisée de la situation. Or, une telle précaution est absente du texte de la proposition.

En ce qui concerne la procédure, enfin, le doute frise la certitude d’inconstitutionnalité. Cela s’explique par le fait que, selon la Constitution, l’initiative parlementaire de la révision appartient au Parlement, réunion de l’Assemblée nationale et du Sénat. La Cour constitutionnelle a d’ailleurs déjà jugé en conséquence, le 1^er février 2017 à l’occasion de l’examen du nouveau Règlement intérieur de l’Assemblée nationale, que l’exercice des pouvoirs de révision par l’Assemblée nationale seule était contraire à la Constitution[9]. Mais, à supposer que ces arguments, d’ores et déjà soumis à la Cour[10], prospèrent et sous réserve du verrou constitutionnel s’appliquant au mandat présidentiel, il restera encore la possibilité que le Président de la République prenne lui-même l’initiative de la révision et qu’il soumette le texte au referendum. On a là des circonstances qui contribuent très concrètement à tendre le climat politique et social, à l’heure où l’apaisement aurait été de mise pour affronter le plus consensuellement possible les difficultés majeures imposées par la crise du COVID-19. Aussi peut-on trouver regrettable que le Président de la République n’ait pas usé, comme l’avaient fait ses prédécesseurs en leur temps[11], de ses pouvoirs en tant que garant du respect de la Constitution pour saisir préventivement la Cour constitutionnelle afin de faire vider ces querelles politico-juridiques.

Jean-François AKANDJI-KOMBÉ, Professeur à l’École de Droit de la Sorbonne, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne Doyen honoraire de la Faculté de Droit de Caen (Normandie – France)

[1] En RCA, il est encore de coutume de prendre pour fondement de cette compétence la jurisprudence du Conseil d’État français (!) : CE Ass. 13 mai 1960, SARL Restaurant Nicolas ; CE, 2 mai 1973, Association cultuelle des israélites nord-africains de Paris.

[2] Le Président de la République peut aussi déclarer l’état de siège dans les mêmes conditions.

[3] L’article 80 fait relever du domaine de la loi les règles relatives à l’état d’urgence, à l’état de mise en garde, à l’état d’alerte et à l’état de siège.

[4] La Constitution de 2016 prévoit que le Parlement est composé de l’Assemblée nationale et d’un Sénat à mettre en place (art. 63) et prévoit aussi que en attendant cette mise en place, l’Assemblée nationale exerce la totalité du pouvoir législatif (art. 156). C’est le cas actuellement.

[5] Cela a été fait dans deux discours, prononcés respectivement le 19 et le 26 mars.

[6] Outre les questions exposées ci-après, se pose aussi la question du rapport de cause à effet entre le COVID-19 et l’éventuel glissement du mandat électoral.

[7] Article 35 pour le mandat présidentiel et article 68 pour le mandat des Députés.

[8] Ce qui est le cas en matière d’état d’urgence et d’état des circonstances exceptionnelles.

[9] Décision n° 004/CCT/17 du 1^er février 2017 relative à la Loi organique portant Règlement intérieur de l’Assemblée Nationale.

[10] Voir notre note d’Amicus Curiae : https://jfaki.blog/archives/5378. Pour complément : https://jfaki.blog/archives/5449.

[11] Voir J.F. Akandji-Kombé : « Sortir du guêpier-Centrafrique par le droit ? Autour de la décision du 15 avril 2015 de la Cour constitutionnelle », https://jfaki.blog/archives/2101.