Accueil A la Une Centrafrique : Toute la vérité sur l’embargo sur les armes
Centrafrique – L’embargo sur les armes, ce qu’il en est… [« Les données de l’affaire », art. 1]
PLAN : En préambule – Fondements : en vertu de quoi l’embargo s’impose-t-il ? –Destinataires : à qui les obligations liées à l’embargo s’imposent-elles ? – Objet : sur quoi l’embargo porte-t-il ? – Portée : l’interdiction impliquée par l’embargo est-elle absolue ? – Applications : quelles demandes et quelles décisions liées à l’embargo depuis son institution ? – Pour conclure.
En préambule…
On en parle tant mais qu’est-ce qu’on en sait ? À part ce que véhicule la rumeur, nourrie des fantasmes des uns, des manœuvres à visée manipulatrice des autres, ou simplement de la bêtise d’autres encore qui veulent à tout prix donner à voir qu’ils savent quand ils sont ignorants ? Pas grand chose finalement pour beaucoup d’entre nous, si on fait le bilan honnêtement. Que disent les textes ? À quelles applications ont-ils donné lieu ? Qui a dit quoi et qui a fait quoi ? Qu’est ce qu’il en est en réalité et en somme ? Voilà les vraies questions, auxquelles il faut s’obliger à répondre avant tout et avec le plus d’objectivité possible. Après cela, chacun pourra se faire son opinion, librement et de manière éclairée, les deux étant liés selon moi.
Voilà l’esprit de ce qui suit.
Le sujet est fourni par l’actualité du moment. Comme on sait, la question de l’embargo sur les armes, qui agite les Centrafricains depuis fin 2013, vient tout à coup de s’exacerber. L’élément déclencheur de cette fièvre est une discussion ce 14 décembre 2017 au Conseil de sécurité sur le projet de la Russie de livrer des armes pour les Forces armées centrafricaines (FACA). Et des esprits de s’échauffer. « Levée de l’embargo », « contournement de l’embargo », « opposition à la levée de l’embargo », sont les appréciations les plus communément formulées, suivies parfois de commentaires vindicatifs à l’égard des uns, ou encenseurs à l’égard des autres.
Filtrent de ces appréciations deux idées qui sont en passe de devenir des convictions à force de répétition. « Il y a embargo total et absolu », telle est la première. La seconde : « la ferme volonté des autorités centrafricaines de doter l’armée nationale se heurte systématiquement au mur infranchissable de l’embargo ».
Mais voilà, ces deux affirmations ne se vérifient pas nécessairement. Pour le dire simplement, elles sont fausses. Or, comment prétendre établir des appréciations pertinentes et raisonnables à partir de prémisses ainsi erronées ? Il y a donc nécessité d’opérer un retour à ce que j’ai choisi d’appeler les « données de l’affaire ». Brièvement et sobrement. C’est ce qui suit.
Fondements : en vertu de quoi l’embargo s’impose-t-il ?
Des Résolutions. C’est par des Résolutions que le Conseil de sécurité a décidé l’embargo sur les armes à destination de la République Centrafricaine. Il est à préciser que les Résolutions du Conseil de sécurité, à la différence de celles de l’Assemblée générale des Nations Unies qui n’ont la valeur que de simples recommandations, sont des décisions. Elles sont donc dotées de force obligatoire et s’imposent aux Etats comme aux autres entités ainsi qu’aux individus.
L’embargo qui nous occupe a été décidé pour la première fois fin 2013 et a été confirmé et prorogé chaque année depuis. Les Résolutions pertinentes sont les suivantes :
A signaler par ailleurs la Résolution 2134 (2014) du 28 janvier 2014 qui traite indirectement de l’embargo à travers la sanction des personnes physiques qui viendraient à le violer.
Objet : sur quoi l’embargo porte-t-il ?
L’embargo s’analyse en une interdiction. Dans les Résolutions, cette interdiction est très précise quant à son objet, à savoir les armes, d’une part, et les opérations concernant les armes, d’autre part.
« Armes » concernées : la notion d’armes dans l’expression « embargo sur les armes » est à entendre de manière large : elle englobe les armes à proprement parler mais va au delà d’eux. Elle vise concrètement :
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les armements et matériels connexes de tous types, y compris les armes et les munitions, véhicules et matériels militaires, équipements paramilitaires et pièces détachées correspondantes ;
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l’assistance technique ou la formation, l’aide financière ou autre en rapport avec les arts militaires.
Opérations prohibées, en lien avec les objets ci-dessus. Les opérations interdites sont : la fourniture, la vente ou le transfert directs ou indirects, l’entretien ou l’utilisation des armements. A noter que le fait d’inclure l’entretien et l’utilisation des armes a pour importante conséquence notamment de faire tomber sous le coup de l’embargo l’importation et la mise à disposition de mercenaires étrangers armés.
Destinataires : à qui les obligations liées à l’embargo s’imposent-elles ?
Chacune des Résolutions précitées vise « tous les Etats Membres » des Nations Unies. Ce sont eux qui assument les obligations liées. C’est à eux qu’il est demandé, selon les termes mêmes des Résolutions, de « prendre immédiatement les mesures nécessaires ».
Deux remarques à propos de ce choix de destinataires.
Primo, même si on peut trouver curieux que des Etats étrangers (à la RCA) soient eux aussi entraînés dans le cercle des obligés, ce choix est logique et pertinent. En effet, parce que l’embargo consiste essentiellement en une interdiction de commercer et d’échanger avec un certain Etat – la République Centrafricaine en l’occurrence – il n’a de sens et n’aura d’efficacité que s’il est imposé aux partenaires potentiels de cet Etat, d’une part un devoir d’abstention pour ce qui concerne les échanges d’Etat à Etat et, d’autre part un devoir d’empêcher de faire pour ce qui est d’éventuels transactions ou transferts qui s’opèreraient à partir du, ou passeraient par le territoire du partenaire. Bref, chaque Etat membre est tenu non seulement de respecter l’embargo lui-même, mais aussi de le faire respecter par les particuliers et par les autres Etats dans son espace de juridiction.
Deuxio, ce choix ne signifie nullement que l’Etat centrafricain, à travers ses autorités, serait libre de toute obligation. Il suffit ici de rappeler que la RCA est aussi un Etat membre des Nations Unies, assumant les mêmes obligations que les autres.
Les personnes privées sont aussi concernées, individus comme entités. D’ailleurs, la violation de l’embargo les expose à une inscription sur la liste des sanctions individuelles décidées par le Conseil de sécurité.
Portée : l’interdiction impliquée par l’embargo est-elle absolue ?
Les Résolutions précitées ne posent pas une interdiction absolue. Autrement dit l’embargo n’est pas total, contrairement à une croyance répandue. Il est même loin de l’être, compte tenu du nombre de dérogations-types prévues : de six (6) dans la Résolution de 2013 à huit (8) dans celle de 2017.
Il importe surtout ici de dire, eu égard aux enjeux centrafricains, que cette liste de dérogations comprend depuis 2013 des hypothèses permettant, dans l’absolu, de procéder à la reconstitution et au réarmement des forces armées nationales (les FACA). Il en va ainsi de la dérogation en matière de « livraisons d’armes et autres matériels létaux destinés aux forces de sécurité centrafricaines dans le seul but d’appuyer la réforme du secteur de la sécurité ou d’être utilisés dans ce cadre » (selon les termes des Résolutions). Il en va surtout ainsi de celle qui ouvre la possibilité, toujours selon les Résolutions, « d’autres ventes ou livraisons d’armes et de matériels connexes, ou de la fourniture d’une assistance ou de personnel ».
Mais, il faut le souligner, la mise en œuvre par l’Etat centrafricain et d’éventuels partenaires des possibilités ainsi ouvertes n’est pas libre. Elle est contrainte. Les opérations envisagées par les autorités centrafricaines avec leurs partenaires doivent, avant leur mise à exécution, être approuvées par le Comité des sanctions pour la RCA créé par le Conseil de sécurité précisément par la Résolution du 17 décembre 2013. Cette approbation se fait à certaines conditions qui ont été rendues publiques très tôt et qui sont donc connues des Etats. Tout Etat sait ainsi, ou est censé savoir que, pour les hypothèses signalés précédemment sa demande de dérogation devra comporter les informations précises suivantes : le type, la quantité et les spécifications techniques exactes des armes, munitions, équipements et matériel militaires devant être livrés; le destinataire présumé et les utilisateurs finaux ; les moyens de transport utilisés pour la livraison ; la date de livraison prévue ; et le lieu précis de livraison en République centrafricaine.
A travers ces conditions, il s’agit à l’évidence de s’assurer qu’il y a bien garantie de sécurité et d’utilisation conforme aux missions standard d’une armée normale. C’est là une démarche raisonnable eu égard aux risques dans le pays et aux précédents malheureux de détournement des armes de leurs destination et utilisation appropriées,
Applications : quelles demandes et quelles décisions liées à l’embargo depuis son institution ?
A voir l’ampleur, à Bangui, de la communication autour du projet russe de livraison d’armes à la RCA, on pourrait croire que c’est la première fois qu’une demande de dérogation est faite. Or il n’en est rien.
Le Comité des sanctions a, à ce jour, présenté au Conseil de sécurité trois rapports d’activités : au titre de 2014, de 2015 et de 2016. On y constate que, depuis 2014, le Gouvernement centrafricain et/ou ses partenaires ont introduit chaque année des demandes de dérogation, et qu’à chaque fois la dérogation demandée a été accordée.
Il n’est peut-être pas inutile de citer sur ce point les rapports eux-mêmes (le lecteur peut lui-même accéder à ces rapports en cliquant ici) :
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RAPPORT 2014. « Le Comité, compte tenu des cas de dérogation aux mesures d’embargo sur les armes, d’interdiction de voyager et de gel des avoirs prévues par les résolutions 2127 (2013) et 2134 (2014) du Conseil de sécurité, a continué d’examiner les notifications et les demandes de dérogation. Il a reçu 10 notifications présentées sur le fondement du paragraphe 54 de la résolution 2127 (2013) relatif aux dérogations à l’embargo sur les armes. Il n’a pas opposé de refus à ces notifications » (point 17 du rapport).
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RAPPORT 2015. « Le Comité a été saisi de 17 demandes de dérogation à l’embargo sur les armes en vertu du paragraphe 1 de la résolution 2196 (2015) auxquelles il n’a pas opposé de refus » (point 13 du rapport).
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RAPPORT 2016. 27. S’agissant des demandes de dérogations à l’embargo sur les armes, le Comité a reçu et approuvé une demande de dérogation a posteriori, présentée en application du paragraphe 1 g) de la résolution 2196 (2015), deux demandes présentées en application du paragraphe 1 c) de la résolution 2262 (2016), une demande présentée en application du paragraphe 1 d) de la résolution 2262 (2016) et six demandes présentées en application du paragraphe 1 h) de la résolution 2262 (2016). Le Comité a également reçu, en application du paragraphe 1 b) de la résolution 2262 (2016), huit notifications en rapport avec l’embargo sur les armes auxquelles il n’a pas opposé de fin de non-recevoir » (point 27 du rapport).
Commentaire. Des dérogations ont toujours été demandées et accordées. Si on ne sait pas précisément à quel titre elles l’ont été à travers les rapports 2014 et 2015, on note avec intérêt dans celui de 2016 que sept (7) des demandes (en gras dans le texte ci-dessus) se rapportent à des « ventes ou livraisons d’armes et de matériels connexes, et à la fourniture d’une assistance ou de personnel ».
Pour conclure
Si le terme « embargo » a bien été employé par le Conseil de sécurité pour désigner la mesure qu’elle entendait imposer, on a affaire plutôt en vérité, eu égard aux caractéristiques concrètes du dispositif décrit plus haut, à un système de contrôle strict du mouvement des armes.
Un tel système n’interdit pas d’agir. Il impose seulement d’agir en transparence et en poursuivant des objectifs qui ne sont pas contraires à la stabilisation de la RCA, et qui cadrent avec le souci de forger des forces de défense et de sécurité pleinement nationales et républicaines, dignes d’un Etat démocratique et d’une Nation multi-ethnique.
S’inscrire dans pareille perspective est exigeant. Il faut monter des dossiers précis, engager une action systématique et coordonnée, soutenue par une vision à long terme du pays. Bref, cela requiert vision, travail, rigueur, efficacité, et sens des valeurs, l’objectif à s’assigner étant de transformer le plus rapidement possible en règle ce qui est dérogation aujourd’hui et, dans une étape ultérieure, de gagner la liberté totale de décision. Car, souvenons nous-en toujours, le temps perdu en Centrafrique se traduit par des vies innocentes sacrifiées et par des destins brisés.
Mettre fin à ce cycle funeste par un travail acharné : cela seul importe. Le reste n’est qu’agitation politicienne dérisoire.
Jean-François Akandji-Kombé
