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Dernier accord de paix en RCA : les conditions du succès

Que se passe-t-il ? En février, le gouvernement de la République centrafricaine a signé un accord avec les groupes armés qui contrôlent de larges portions du territoire, s’engageant à intégrer certains de leurs combattants dans de nouvelles unités de l’armée et à faire entrer leurs dirigeants au gouvernement. Cet accord bénéficie d’un large soutien international, mais la violence fait encore rage dans les provinces.

En quoi est-ce significatif ? Le gouvernement, l’Union africaine et les Nations unies ont beaucoup investi dans cet accord, qui a aussi le soutien des pays voisins. Si les responsables centrafricains y mettent du leur, il devrait être possible de mettre un terme à six années de violence généralisée.

Comment agir ? Le gouvernement devrait établir des critères clairs pour évaluer la conduite des groupes armés ; il devrait écarter du gouvernement les chefs de groupes qui ne les respectent pas. Le gouvernement et les acteurs internationaux devraient soutenir les initiatives de paix locales. Le Tchad et le Soudan devraient user de leur influence sur les groupes armés pour qu’ils cessent leurs abus.

Synthèse

Quatre mois après la signature d’un accord de paix, facilité par l’Union africaine, entre le gouvernement de la République centrafricaine (RCA) et quatorze groupes armés, sa mise en œuvre reste incomplète. Les unités mixtes prévues par l’accord, qui seraient composées de combattants des groupes armés et des forces armées nationales, pourraient contribuer à accélérer la démobilisation, mais leur mise en place s’avère difficile. Le nouveau gouvernement, qui a accordé aux représentants des groupes armés des postes importants au niveau national et local, est loin de faire l’unanimité auprès d’une population qui souhaite avant tout voir les niveaux de violence et de prédation diminuer. S’il semble nécessaire de faire des compromis avec des groupes puissants, le gouvernement et ses alliés internationaux devraient établir des critères de conduite clairs conditionnant l’accès de leurs représentants à des postes gouvernementaux. Le gouvernement et ses alliés devraient aussi soutenir les initiatives de paix locales, qui ont permis dans certains cas de négocier des trêves, de résoudre des litiges et de réduire la violence dans les provinces où les groupes armés sont actifs. Les acteurs internationaux devraient maintenir la pression sur les voisins de la RCA pour qu’ils poussent ces groupes à cesser les abus.

L’accord, négocié à Khartoum et signé à Bangui le 6 février, est au moins le sixième accord conclu avec les groupes armés depuis que certains d’entre eux se sont emparés de la capitale centrafricaine en 2013, provoquant une crise qui perdure encore aujourd’hui. Facilité par l’Union africaine, avec le concours des voisins de la RCA, cet accord est le fruit des efforts des hauts diplomates de l’organisation régionale pour ramener dans le giron de l’Union africaine (UA) une initiative parallèle de la Russie et du Soudan qui, à la mi-2018, a failli anéantir les efforts internationaux de médiation. Comme d’autres accords signés par le passé, il expose les principales causes du conflit, engage les parties à résoudre pacifiquement les différends et les groupes armés à désarmer. Cet accord comprend également deux autres dispositions notables. Premièrement, il prévoit la création d’unités spéciales mixtes de sécurité réunissant certains combattants issus de groupes armés et des formations de l’armée. Deuxièmement, le président de la RCA, Faustin-Archange Touadéra, s’y engage à former un « gouvernement inclusif », ce qui, pour les médiateurs de l’Union africaine et les groupes armés eux-mêmes, implique de faire une plus grande place à ces derniers au sein du gouvernement.

La mise en œuvre de ces dispositions s’est vite heurtée à plusieurs obstacles. Les unités mixtes de sécurité pourraient contribuer à la démobilisation des groupes armés, certains combattants intégrant l’armée et d’autres retournant à la vie civile. Mais les divergences d’interprétation concernant les structures de commandement de ces unités et la réticence des groupes armés à engager des combattants dans un désarmement pérenne ont entravé leur formation. L’idée d’un gouvernement inclusif s’est avérée particulièrement controversée. Le 3 mars, le nouveau Premier ministre du Président Touadéra a formé un cabinet accordant quelques postes, tous relativement mineurs, à des représentants des groupes armés. Les groupes s’y sont opposés et ont menacé de sortir de l’accord. Après une réunion d’urgence avec les chefs des groupes armés au siège de l’Union africaine à Addis-Abeba, le Premier ministre a nommé un nouveau gouvernement fin mars. Les groupes armés se sont vus confier de nombreux postes ministériels, ainsi qu’au sein des gouvernements locaux dans des zones sous leur contrôle. La réaction à Bangui a été vive : beaucoup ont considéré ces postes comme une concession inacceptable faite aux groupes armés.

A ce jour, cet accord a porté quelques fruits. Il a permis d’attirer à nouveau l’attention de la communauté internationale sur la RCA et d’unir les diplomates derrière un effort conjoint de médiation. La participation des pays voisins, et en particulier du Tchad, aux pourparlers et au comité établi pour suivre la mise en œuvre de l’accord, pourrait les pousser à persuader les groupes armés qui recrutent et s’approvisionnent chez eux à réduire les abus. Etant donné qu’il y a quelques années, ces groupes exigeaient des amnisties et menaçaient de marcher sur Bangui, le simple fait de les avoir réunis autour de la table des négociations est une avancée.

Il est néanmoins difficile de dire si cet accord a permis de réduire la violence. L’accalmie observée dans les combats de forte intensité au cours des mois qui ont suivi la signature de l’accord pourrait aussi bien s’expliquer par le début de la saison des pluies. La violence quotidienne n’a que très peu diminué dans les provinces. Le 21 mai, un des groupes signataires de l’accord a perpétré une attaque qui a tué des dizaines de civils dans le Nord-Ouest. En outre, s’il appelle au désarmement, cet accord n’amorce aucune piste pour couper court aux affrontements entre les groupes armés, qui sont plus fréquents que ceux entre ces groupes et les forces armées régulières ou les Casques bleus de l’ONU. De fait, de nombreux détails restent encore à définir. Par conséquent, nombreux sont ceux, à Bangui, qui considèrent que l’accord a eu jusqu’à présent pour effet principal de récompenser de dangereux miliciens avec des postes gouvernementaux, sans apparente contrepartie.

Bien que des compromis avec les groupes armés les plus puissants soient nécessaires, le gouvernement et l’Union africaine devraient au moins exiger que ceux-ci honorent leurs engagements en échange du pouvoir qui leur a été concédé au sein du gouvernement. Le risque, énoncé par certains responsables de l’Union africaine, qu’une telle approche pousse les groupes armés à sortir de l’accord et déclenche une flambée de violence, semble surestimé. Les principaux groupes armés sont moins motivés par les postes gouvernementaux que par leur emprise territoriale. Les risques peuvent également être atténués par une approche qui verrait le gouvernement et ses partenaires internationaux compléter le dialogue mené à l’échelle nationale par des initiatives de paix au niveau local.

Les mesures suivantes pourraient contribuer à ce que l’accord mène à une amélioration de la situation sur le terrain :

  • Le gouvernement, de concert avec les garants de l’accord et les Nations unies, et, si possible, avec le consentement des groupes armés, devrait chercher à établir des critères que ces groupes devraient respecter pour garder leurs postes au gouvernement. Si aucun consensus n’est possible, le gouvernement et les acteurs internationaux devraient imposer leurs propres critères, sur la base des dispositions de l’accord, en les détaillant davantage et en fixant un calendrier précis. Dans un premier temps, ces critères pourraient inclure la réduction de la violence des groupes armés, la possibilité pour les représentants de l’Etat de se déployer dans les provinces et la liberté pour les organisations humanitaires de travailler sans entrave. Par la suite, ces critères devraient également comprendre des mesures de démobilisation, y compris à travers la participation à des unités mixtes de sécurité. Il importe de signaler que ces critères intègreraient également le principe de réciprocité dans les négociations.
  • Là où leur présence inégale sur le terrain le permet, le gouvernement et ses partenaires internationaux devraient soutenir les comités de paix locaux qui ont, dans certaines provinces, été en mesure de négocier des trêves et de résoudre des différends entre les groupes armés. Les comités préfectoraux établis par l’accord pour mettre en œuvre ses dispositions à l’échelle locale devraient s’appuyer sur ces efforts.
  • Le gouvernement devrait renforcer sa communication publique, non seulement au sujet de l’accord de février, mais également sur son approche plus globale des négociations. Il devrait expliquer à une population sceptique qu’il est nécessaire de faire quelques concessions aux groupes armées, mais que ces concessions sont indissociables de l’engagement des groupes armés à réduire la violence et à prendre des mesures vers le désarmement.
  • S’appuyant sur les récentes visites de travail conjointes à Bangui, l’UA, ainsi que les deux autres principaux partenaires du pays, l’UE et l’ONU, devraient maintenir la pression sur les pays voisins pour qu’ils reprennent les combattants étrangers après le désarmement en RCA, et pour qu’ils fassent usage de leur influence sur les groupes armés pour les persuader de réduire la violence, de permettre à l’Etat de revenir dans les zones sous leur contrôle et finalement de démobiliser. L’UA et l’ONU devraient, en particulier, chercher à ranimer les canaux diplomatiques bilatéraux entre la RCA et chacun de ses voisins, en particulier le Tchad et le Soudan. La Russie, qui joue un rôle de plus en plus important en RCA, devrait apporter son soutien aux efforts de démobilisation des groupes armés et maintenir la pression sur les pays voisins de la RCA avec lesquels elle entretient des relations étroites.

Nairobi/Bruxelles, 18 juin 2019

I.Introduction

Le 6 février à Bangui, le gouvernement de la RCA et quatorze groupes armés ont signé un accord politique, négocié à Khartoum pendant les dix jours précédents. Facilité par l’Union africaine, il est le dernier d’une longue série d’accords conclus entre le gouvernement et les groupes armés depuis la prise de la capitale Bangui par une coalition de ces groupes, la Seleka, en mars 2013, et l’installation de Michel Djotodia à la présidence. Peu de temps après, Djotodia avait officiellement dissous la Seleka, mais face aux prédations persistantes des groupes qui avaient constitué la Seleka, des milices d’autodéfense baptisées anti-balaka s’étaient constituées. Après une réunion des dirigeants centrafricains début 2014, Djotodia a été contraint de démissionner et Catherine Samba-Panza est devenue présidente de transition. En mars de cette même année, l’ONU a déployé sa Mission multidimensionnelle intégrée pour la stabilisation en Centrafrique (Minusca). De nombreux acteurs nationaux ont ensuite participé au Forum de Bangui pour la réconciliation nationale de 2015, qui a abouti à la création d’un comité national de désarmement ; la plupart des quatorze groupes qui ont signé le récent accord avaient rejoint ce comité.

Environ la moitié des quatorze groupes armés ont été associés ou ont fait partie de la coalition Seleka. Les principaux groupes de l’ex-Seleka, notamment le Front populaire pour la renaissance de la Centrafrique (FPRC), le Mouvement patriotique pour la Centrafrique (MPC), l’Union pour la paix en Centrafrique (UPC), le mouvement « Retour, réclamation et réhabilitation » (3R), et le Front démocratique du peuple centrafricain (FDPC) (les deux derniers étant moins étroitement alliés à la Seleka) sont forts de milliers de combattants et contrôlent de vastes étendues de territoire du Centre-Nord et du Nord-Ouest du pays. La plupart des groupes de l’ex-Seleka sont constitués d’un mélange de combattants et de mercenaires qui opèrent depuis longtemps dans les zones frontalières du Nord de la RCA, rejoints par la suite par des groupes prétendant représenter les éleveurs, avec lesquels des conflits ont également émergé. Ces combattants viennent du Soudan, du Tchad et du Cameroun autant que de RCA. Certains de leurs dirigeants gardent des liens avec des responsables, des commerçants et des éleveurs dans ces pays voisins, gèrent d’importantes activités transfrontalières de commerce de bétail et auraient amassé des fortunes considérables grâce au contrôle des pâturages et au commerce du bétail. A l’instar des populations des zones frontalières et des communautés d’éleveurs, la nationalité de nombreux membres de l’ex-Seleka n’est pas clairement établie, et beaucoup de citoyens de la RCA les considèrent comme étrangers. Certains de leurs dirigeants ont grandi à l’étranger.

Depuis 2013, la plupart des combats en RCA ont opposé les groupes de l’ex-Seleka aux anti-balaka, mais aussi les groupes de l’ex-Seleka entre eux. La violence entre les ex-Seleka et les anti-balaka a conduit à un durcissement identitaire et exacerbé les tensions dans certaines parties du pays entre les éleveurs et les commerçants, principalement musulmans et que de nombreuses personnes voient comme des complices de la violence de l’ex-Seleka, et le reste de la population. Si la violence a un peu diminué juste après l’élection de l’actuel président, Faustin-Archange Touadéra, en janvier 2016, elle a repris à nouveau en 2017 et 2018, résultat des luttes pour le contrôle de l’économie au niveau local, en particulier via la taxation du commerce, des activités liées au bétail et de l’exploitation des sites miniers. Les groupes de défense des droits humains et les Nations unies indiquent que les ex-Seleka comme les anti-balaka sont responsables d’atrocités contre les civils, dont des milliers ont trouvé la mort et des centaines de milliers ont été déplacés par les combats. Les médiateurs qui ont contribué à la signature de l’accord du 6 février espéraient qu’il mettrait durablement un terme à la crise et réduirait les violences.

Ce rapport analyse la préparation des négociations de Khartoum, les dispositions de l’accord lui-même, ses forces et ses faiblesses, les différents points de vue que font valoir les parties et les obstacles à sa mise en œuvre. Il propose des pistes au gouvernement de la RCA et à ses partenaires internationaux pour tirer parti de cet accord en renouvelant leur engagement dans le pays, en soutenant les initiatives de paix locales et en réactivant la diplomatie régionale. Ce rapport repose sur des recherches menées à Bangui en janvier, mars et avril 2019, ainsi qu’à Addis-Abeba, Bruxelles et New York et s’appuie sur les nombreux rapports publiés par Crisis Group sur la RCA depuis le début de la crise en 2012.

II.La route vers Khartoum

A.Violence dans les provinces et tensions dans la capitale

L’accord politique du 6 février fait suite à plusieurs mois de détérioration de la situation sécuritaire dans le centre, le nord et l’ouest de la RCA, au cours desquels les groupes armés se sont affrontés et, dans une moindre mesure, ont combattu les soldats de la paix des Nations unies et les forces armées nationales. Les schémas de violence ont peu changé au cours des dernières années, bien que les plus grands groupes de l’ex-Seleka semblent avoir étendu leur champ d’action et acquis davantage d’armes. Les civils continuent d’être les principales victimes, soit parce qu’ils résistent à la prédation, soit parce que les groupes armés ont recours à la punition collective pour imposer leur contrôle territorial, notamment en ciblant les communautés ethniques et religieuses rivales.

La montée de l’insécurité au cours du second semestre de 2018 a été marquée par deux affrontements particulièrement violents, impliquant tous deux de grands groupes de l’ex-Seleka. Le 31 octobre, des combattants du FPRC et du MPC ont attaqué Batangafo, brûlant et pillant de nombreux quartiers de la ville au cours des six jours suivants ; ils ont aussi détruit des sites de déplacés, pensant qu’ils abritaient des combattants anti-balaka. Pour contrer l’offensive du FPRC, des groupes anti-balaka ont déployé des forces supplémentaires dans la ville, déclenchant de nouveaux affrontements qui ont fait quinze morts, 29 blessés et 20 000 déplacés.

Le second incident s’est produit le 15 novembre, lorsque le groupe UPC ex-Seleka a attaqué la ville d’Alindao dans le but de punir les groupes anti-balaka pour leurs actions violentes, y compris les attaques contre des éleveurs qui avaient été perpétrées en dehors de la ville. Tout comme le FPRC et le MPC l’avaient fait à Batangafo, l’UPC a ciblé les camps de personnes déplacées et infligé des punitions collectives aux chrétiens, considérés comme complices des groupes anti-balaka. Une enquête de l’ONU a fait état de 112 morts. Certains habitants et déplacés ont accusé les Casques bleus de l’ONU présents à Alindao de ne pas les avoir protégés suffisamment.

Les relations entre les factions politiques à Bangui se sont également détériorées avant les pourparlers de Khartoum. Le 26 octobre, les parlementaires ont voté la destitution du président de l’Assemblée nationale, Karim Meckassoua. Etant donné que Meckassoua était un farouche opposant du président, certains politiciens et responsables de la société civile, et certainement Meckassoua lui-même, ont vu le vote comme une tentative de faire taire une voix critique ; les parlementaires, y compris certains des opposants du président, rejettent cette interprétation et affirment que Meckassoua a été évincé pour mauvaise gestion des finances de l’Assemblée. Certains musulmans, qui voyaient Meckassoua comme leur représentant, et en particulier ceux du quartier PK5 de Bangui qu’il représente au parlement, sont descendus dans la rue pour protester contre son renvoi. Le 29 octobre, l’Assemblée nationale a nommé président Laurent Ngon-Baba, lui aussi musulman, mais considéré comme proche de Touadéra.

B.Evolution de la situation au niveau international

En juin 2017, les partenaires internationaux de la RCA, réunis à Bruxelles, ont convenu que l’UA conduirait les efforts internationaux de médiation entre le gouvernement et les groupes armés. A cette fin, l’UA a adopté une feuille de route à Libreville en juillet 2017 et constitué un panel de médiateurs en septembre. Au cours de l’année suivante, le panel a rencontré les quatorze groupes armés à deux reprises et a eu des contacts avec des groupes individuels, ce que les responsables de l’UA qualifient de travail préparatoire considérable. A la mi-août 2018, les groupes ont soumis une liste de plus d’une centaine de revendications sur des questions allant du développement dans les zones sous leur contrôle à l’intégration au sein du gouvernement des communautés qu’ils prétendent représenter. Après avoir pressé les groupes de réduire – quoique modestement – la portée de ces demandes, le panel les a transmises au président Touadéra. Il a également rencontré le président tchadien Idriss Deby, qui jouit d’une certaine influence sur de puissants dirigeants de l’ex-Seleka, et les anciens présidents de la RCA François Bozizé et Michel Djotodia, qui conservent une certaine influence sur les anti-Balaka et les ex-Seleka, respectivement.

Alors que les efforts de l’UA pour faire avancer les négociations et apaiser la violence patinaient, la Russie a considérablement intensifié son propre engagement en RCA. En octobre 2017, le président Touadéra a accepté l’offre d’armes et de formation aux forces armées du pays faite par Moscou. Tout au long de 2018, un nombre non confirmé d’officiers de l’armée russe et plusieurs centaines d’employés de l’entreprise russe de sécurité privée Wagner ont été déployés en RCA, tandis qu’un ressortissant russe, Valery Zakharov, était conseiller en sécurité de Touadéra. Touadéra a ensuite remplacé son unité de protection rapprochée de la police rwandaise de l’ONU par une équipe russe. Bangui et Moscou ont signé un accord de coopération militaire en août 2018.

 Les citoyens centrafricains semblent largement apprécier le soutien de Moscou à l’armée. 

L’influence russe est même allée jusqu’à des contacts avec les groupes armés, en particulier ceux du Nord de la RCA. Travaillant principalement à partir du Soudan, des citoyens russes – on ne sait pas s’il s’agit de fonctionnaires ou d’employés de Wagner – ont organisé deux réunions à Khartoum (les 10 et 11 juillet et le 28 août 2018) avec quatre groupes, dont les principaux groupes de l’ex-Seleka, la première en présence d’un représentant du gouvernement centrafricain. La deuxième réunion a eu lieu le jour où le panel de l’UA avait prévu de rencontrer des groupes armés à Bouar, dans l’ouest de la RCA. Les dirigeants des groupes armés se sont rendus à Khartoum tout en envoyant des députés à Bouar, vraisemblablement un affront à l’UA.

Les raisons qui ont poussé la Russie à intensifier son engagement en RCA et à établir des relations avec les groupes armés font l’objet d’interprétations divergentes. Au moins une société russe a acquis des droits de prospection minière en RCA ; dans la mesure où des groupes armés contrôlent la plupart des sites miniers, certains observateurs soulignent les intérêts économiques russes. D’un autre côté, plusieurs politiciens centrafricains et responsables étrangers estiment que la Russie est principalement motivée par des intérêts géostratégiques et cherche à tirer parti de son expertise en matière de sécurité pour obtenir le soutien de l’Afrique, affaiblir ses rivaux européens, consolider ses relations avec Khartoum et s’affirmer sur la scène internationale.

Le gouvernement, impatient face au manque de soutien occidental au secteur de la sécurité, a reçu avec gratitude celui de Moscou. Tout au long de 2018, le président Touadéra a soutenu que les pourparlers de Khartoum faisaient partie de l’initiative de l’UA, mais n’a rien fait pour les coordonner ou les fédérer avec les efforts de l’UA. Il a semblé satisfait de permettre à la Russie de mener ses initiatives parallèles. Les citoyens centrafricains semblent largement apprécier le soutien de Moscou à l’armée. Les Russes ont également établi des relations avec les groupes armés, bien que l’engagement accru de Moscou avec les forces armées de la RCA, y compris leur déploiement conjoint en dehors de Bangui, avait fin 2018 mis ces liens à rude épreuve.

Les bailleurs de fonds internationaux de l’initiative africaine se sont montrés moins enthousiastes à l’égard des pourparlers d’août 2018 à Khartoum. Les responsables occidentaux ont estimé qu’ils généraient des tensions, en concurrençant et en sapant l’initiative de l’UA, elle-même fortement soutenue par l’UE et ses Etats membres. Le différend s’est étendu aux discussions du Conseil de sécurité de l’ONU en novembre 2018. Les diplomates russes ont insisté pour que le Conseil salue le rôle de Moscou à Khartoum, tandis que la France voulait seulement remarquer que le processus de Khartoum venait compléter l’initiative de l’UA. Paris s’est également opposé à ce que le Conseil autorise le déploiement de troupes entrainées par la Russie sans autorisation préalable des formateurs de l’UE. Un report ultérieur du renouvellement du mandat de la mission de l’ONU par le Conseil de sécurité aurait été dû principalement à un retard de procédure côté américain. Pourtant, le conflit franco-russe a fait entrave à l’action commune en RCA, Moscou accusant Paris de traiter le pays comme une colonie. La Russie et la Chine se sont abstenues sur le texte final de la résolution, qui ne salue pas l’initiative russe.

Malgré toute la controverse qu’ils ont suscitée, les pourparlers engagés à l’initiative de la Russie ont néanmoins galvanisé l’UA. Tout au long de 2018, l’ONU et les puissances européennes ont fait pression sur la Commission de l’UA pour qu’elle agisse plus rapidement et évite que son initiative ne soit éclipsée. L’UA a réagi en septembre, d’abord par une réunion de la Commission de paix et de sécurité, puis par une visite du président de la Commission, Moussa Faki, à Bangui, visant à incorporer les pourparlers russo-soudanais dans l’initiative de l’UA. Le Commissaire à la paix et à la sécurité de l’UA, Smaïl Chergui, a poursuivi l’effort diplomatique. M. Chergui, qui était auparavant ambassadeur d’Algérie à Moscou, s’est engagé dans d’intenses manœuvres diplomatiques pour obtenir le soutien de Khartoum à l’initiative de l’UA et l’amener à accueillir une réunion de médiation sous l’égide de l’UA, avec le soutien implicite de la Russie. Ses efforts ont culminé début janvier 2019 par une visite conjointe à Bangui avec le responsable du maintien de la paix de l’ONU, Pierre Lacroix. Peu après cette rencontre, le président Touadéra a annoncé la participation de son gouvernement aux pourparlers prévus à Khartoum ce mois-là sous l’égide de l’UA.

III.L’accord politique

Des responsables du gouvernement centrafricain et des représentants des quatorze groupes se sont dûment réunis à Khartoum à partir du 24 janvier. Ils se sont parfois rencontrés en personne, tandis que l’équipe de la Commission de l’UA conduite par Chergui faisait la navette entre eux pour résoudre les différends. Les principaux partenaires internationaux (les Etats-Unis, l’UE, la Russie et l’ONU), les organes de médiation (le panel de l’UA, la communauté de Sant’Egidio et le Centre pour le dialogue humanitaire), les représentants de la société civile et des parlementaires centrafricains étaient présents en tant qu’observateurs ; ils n’ont pas pris part aux discussions officielles, mais ont été consultés par l’équipe de l’UA sur les principaux points de blocage. Moins de quinze jours plus tard, le 5 février, le gouvernement et les groupes armés ont paraphé l’accord, en présence de Pierre Lacroix, du président de la Commission de l’UA Moussa Faki et du président soudanais Omar el-Béchir. L’ONU a ensuite renvoyé les parties à Bangui ; l’ONU et l’UA ont estimé qu’il était plus approprié que les parties signent l’accord dans le pays, ce qu’elles ont fait le 6 février, le président Touadéra signant au nom du gouvernement.

A.L’accord

L’accord énonce des déclarations de principe générales qui reflètent largement celles des accords de paix antérieurs. Il souligne les souffrances causées par la guerre, la nécessité de s’attaquer à la marginalisation politique et sociale non seulement des femmes, des jeunes et des minorités sous-représentées, mais aussi de régions entières, le rejet par les parties de la manipulation politique de l’ethnicité et de la religion et du recours à la violence armée à des fins politiques, et leur respect de la constitution du pays et de son unité territoriale. Les groupes armés s’engagent à se dissoudre, bien que l’accord fournisse peu de détails sur ce que cela impliquerait réellement. Il comprend également des réformes qui renforcent la décentralisation et accordent un statut spécial aux anciens présidents, une concession aux groupes armés qui soutiennent toujours Bozizé et Djotodia. Il appelle à la réactivation des commissions bilatérales sur le pastoralisme entre la RCA et ses voisins (« les Etats de la région »), restées largement inactives ces dernières années.

L’accord contient trois éléments particulièrement importants. Premièrement, le président s’est engagé à former un « gouvernement inclusif ». Bien que l’inclusion ne soit pas une notion particulièrement controversée, dans ce cas, elle implique – du moins aux yeux des groupes armés et de l’UA – d’offrir beaucoup plus de postes gouvernementaux aux membres des groupes armés qu’auparavant (certains occupaient déjà des postes mineurs), une proposition qui laisse de nombreux Centrafricains circonspects.

Deuxièmement, il note la possibilité de sanction légale contre ceux qui continuent à recourir à la violence et déclare que les parties « rejettent l’idée de l’impunité ». Le gouvernement et l’UA qualifient ce texte de victoire contre les appels répétés des groupes armés à l’amnistie. Il s’inscrit dans le contexte des progrès réalisés au cours des mois précédents pour que les auteurs de crimes majeurs répondent de leurs actes. En octobre et décembre 2018, les forces de sécurité à Bangui et à Paris ont arrêté et transféré à la Cour pénale internationale deux membres des anti-balaka. Le même mois, le tribunal pénal de Bangui a condamné quatre membres de l’ex-Seleka à vingt ans de travaux forcés pour association de malfaiteurs et possession d’armes. La Cour pénale spéciale du pays, créée à la mi-2015 pour juger les crimes graves et composée de juges centrafricains et étrangers, a finalement tenu sa session inaugurale en octobre 2018 et est actuellement en train d’élaborer sa stratégie d’enquête. L’accord appelait aussi la RCA à accélérer la formation d’une Commission vérité, justice et réconciliation, prévue de longue date. Cette commission a tenu ses premières consultations le 6 juin.

 La plupart des groupes sont soumis a peu de pression pour démobiliser. 

En réalité, cependant, le pays ne dispose toujours pas d’un système judiciaire opérationnel. Même ceux qui sont arrêtés sont souvent relâchés par manque de capacités d’enquête. Il est donc très peu probable qu’à brève échéance, les dirigeants les plus puissants des groupes armés soient tenus pour responsables des crimes qu’ils pourraient avoir commis pendant la guerre, en dépit du rejet de l’impunité affirmé par l’accord.

Enfin, l’accord crée des unités spéciales mixtes de sécurité, sans doute sa principale innovation. Celles-ci étaient censées être établies dans les 60 jours à compter de la signature, un délai irééaliste, et pour une durée initiale de deux ans. Mais l’UE, l’ONU et l’UA travaillent toujours à leur mise en place et à leur financement ; début juin, la principale pierre d’achoppement semblait être que certains groupes armés n’avaient pas fourni leurs listes de combattants pour rejoindre ces groupes ou avaient produit des listes incomplètes ou gonflées. Ces unités devraient comprendre à la fois des membres de groupes armés et les forces armées nationales, sous le commandement de ces dernières. Les participants issus des groupes armés vont faire l’objet d’une série de vérifications et suivre une courte formation. Les responsables de l’ONU espèrent que les unités mixtes de sécurité pourront aider à relancer le programme national de désarmement, démobilisation, réintégration et rapatriement (DDRR) soutenu par l’ONU, qui a été officiellement lancé en décembre 2018 et devrait permettre à quelques centaines de membres de groupes armés de s’entrainer pour intégrer l’armée et à d’autres de retourner à la vie civile.

Ces unités mixtes de sécurité devront relever de nombreux défis pour contribuer à faire avancer le désarmement. La plupart des groupes sont soumis a peu de pression pour démobiliser et peu enclins à le faire, tandis que les forces armées – l’autre composante des unités – ont tout juste bénéficié d’une formation de base, et les quelque 1 300 soldats déployés hors de Bangui (en date de mars) manquent d’équipement et de voies de ravitaillement. Même si les unités mixtes se forment, le processus comporte plusieurs risques : qu’il ne s’accompagne pas d’un désarmement plus large ; que les anciens membres des groupes armés ne reçoivent qu’une formation minimale, ou n’en reçoivent aucune ; et qu’elles ne soient pas supervisées par l’armée ou l’ONU. Les commandants des groupes armés pourraient alors conserver un contrôle de facto sur leurs anciens combattants, ce qui leur permettrait de continuer à s’en prendre aux civils, mais désormais en portant l’uniforme militaire. Ce problème est aggravé par le fait que ni l’UE ni l’ONU n’a de mandat pour former les unités ; les responsables des deux organisations cherchent actuellement des moyens d’offrir un soutien indirect. En outre, comme on le verra plus en détail par la suite, les parties ont des conceptions très divergentes de ces unités.

La responsabilité de l’application de l’accord incombe à différents organismes. L’accord donne mandat aux membres du Panel africain de médiateurs – l’UA, des groupes sous-régionaux (à savoir la Communauté économique des Etats de l’Afrique centrale, ou CEEAC, et la Conférence internationale sur la région des Grands Lacs, ou CIRGL), l’Angola, la République du Congo, le Gabon et le Tchad – pour « vérifier l’application de l’accord par les parties ».

Il crée également deux comités nationaux et un certain nombre de comités locaux pour superviser sa mise en œuvre. Le premier, le Comité exécutif de suivi, coprésidé par l’UA et le gouvernement, comprend toutes les parties à l’accord et d’autres parties prenantes (« les forces vives de la nation ») et a été officiellement lancé le 15 mai. Le deuxième est un comité de mise en œuvre national, composé de responsables gouvernementaux et de représentants des groupes armés. L’accord institue également des comités de mise en œuvre préfectoraux, présidés par les seize préfets du pays et chargés, de manière ambitieuse, d’évaluer la mise en œuvre de l’accord, d’arbitrer les désaccords entre les parties et même de résoudre les différends militaires. Peu d’entre eux sont déjà en place – ce qui n’est pas étonnant étant donné la faiblesse de l’Etat dans les provinces.

L’accord ne clarifie pas complètement les relations entre les comités préfectoraux et les comités locaux de paix préexistants. Une fusion informelle des deux structures est probable ; en effet, elles puiseront dans le même réservoir de responsables civils et religieux locaux. Il existe des dizaines de comités de paix dans environ la moitié des provinces du pays, créés par des groupes de la société civile, des plateformes religieuses et des ONG internationales, souvent avec le soutien des Nations unies, à partir de 2012. Par la suite, le gouvernement a officialisé et multiplié ces structures dans tout le pays, ce qui signifie que ces comités opèrent maintenant avec un degré variable d’implication officielle. En substance, ils servent de forum où les communautés peuvent exprimer leurs doléances et régler leurs différends, y compris ceux qui impliquent des groupes armés. Bien qu’ils soient souvent en difficulté dans des zones reculées ou ignorés alors que des groupes armés se partagent les territoires et se livrent à des pillages, ils ont, dans l’ensemble, joué un rôle précieux dans la négociation de cessez-le-feu et d’accords de paix locaux et dans le règlement des conflits fonciers, des vols et des enlèvements. Les nouveaux comités préfectoraux devraient s’efforcer de s’appuyer sur leurs résultats plutôt que de les mettre de côté.

B.Les suites

Les partenaires internationaux de la RCA ont pour la plupart salué l’accord négocié par l’UA, bien que certains responsables se soient montrés sceptiques. La mission des Nations unies, le Conseil de sécurité, la Banque mondiale et l’UE ont tous exprimé leur soutien, l’UE s’engageant à mobiliser de nouveaux fonds pour sa mise en œuvre. Bien que les responsables internationaux au niveau opérationnel aient eu tendance à considérer l’attention et le soutien des bailleurs de fonds et des partenaires comme positifs, les personnes directement impliquées dans la mise en œuvre de ses principales dispositions se disent confrontés à de nombreux obstacles et préviennent que les dirigeants des groupes armés sont peu enclins à en respecter les termes.

Les premières mesures prises par le gouvernement se sont révélées controversées. Le 25 février, le président Touadéra a nommé Firmin Ngrebada, son chef de cabinet et principal négociateur à Khartoum, Premier ministre. A son tour, le 3 mars, Ngrebada a nommé un nouveau gouvernement de 37 ministres conservant tous les principaux ministres (Finances, Affaires étrangères, Intérieur et Justice) du gouvernement précédent tout en offrant des postes relativement mineurs à six groupes armés – cinq ex-Seleka et un anti-balaka. Mécontents du petit nombre et du faible niveau des postes attribués, les groupes de l’ex-Seleka ont rapidement rejeté le nouveau gouvernement. L’un des groupes importants, le FPRC, a refusé de prendre le poste qui lui avait été confié. Un autre, le FDPC, a annoncé qu’il se retirait de l’accord et allait mettre en place des barrages routiers sur la principale voie d’accès au Cameroun pendant quatre jours pour protester contre le fait qu’aucun poste ne lui avait été proposé au sein du gouvernement. La société civile et les partis d’opposition ont également critiqué leur quasi-absence au sein du gouvernement prétendument inclusif. L’assurance donnée par Ngrebada qu’il procéderait à d’autres nominations dans l’administration nationale n’a pas permis d’atténuer la crise.

 Des mouvements de protestation sociale ont critiqué le gouvernement pour avoir trop concédé. 

Face au risque d’effondrement de l’accord, Chergui a convoqué les parties au siège de l’UA à Addis-Abeba du 18 au 20 mars. Le résultat, dévoilé par une série de décrets présidentiels du 22 au 24 mars, a été un revirement complet. Les groupes armés ont obtenu douze postes ministériels au sein d’un nouveau cabinet de 39 ministres, douze autres postes de niveau ministériel ou de haut niveau dans les cabinets du président et du Premier ministre, dont un chargé de superviser les unités mixtes de sécurité, ainsi que deux postes de préfet et cinq de sous-préfet, tous attribués à des groupes armés actifs dans les zones concernées. Les responsables de l’UA présentent le compromis comme le reflet de l’équilibre des forces sur le terrain et comme une nécessité pour garder les dirigeants des groupes armés à bord dans l’espoir de réduire les niveaux de violence, tandis que le Conseil de paix et de sécurité de l’UA a souligné que les résultats des négociations d’Addis-Abeba étaient conformes aux dispositions de l’accord sur le règlement des différends. Les partenaires internationaux de la RCA ont salué ces nouvelles dispositions comme un « renforcement du gouvernement inclusif ».

En revanche, beaucoup à Bangui ont été stupéfaits. Les responsables centrafricains et étrangers dans le pays reconnaissent la nécessité de faire des concessions, mais la plupart considèrent que le nouvel arrangement va trop loin. Les Centrafricains ont fait valoir que certains chefs de groupes armés qui se sont vu offrir des postes ne sont pas d’origine ou de nationalité centrafricaine, et déplorent le manque de transparence et de communication, l’absence apparente de concessions concrètes de la part des groupes armés et la légitimité locale que leur confère les postes préfectoraux. Des mouvements de protestation sociale ont critiqué le gouvernement pour avoir trop concédé, et des tracts antigouvernementaux ont même circulé au sein des forces armées. Les entretiens de Crisis Group ont révélé un degré de colère sans précédent contre le gouvernement de Touadéra, du moins dans la capitale. Entretemps, plusieurs groupes armés ont déclaré que leurs nouvelles responsabilités signifiaient que le gouvernement ne devait pas déployer de fonctionnaires dans les zones sous leur contrôle, affirmant même dans certains cas que le déploiement de l’armée enfreindrait l’accord de février.

La question de savoir si l’accord a réduit la violence n’est pas tranchée. Les responsables de l’UA, utilisant les données de l’ONU, font valoir que les niveaux de violence sont en baisse depuis février et que les grandes villes n’ont pas subi d’attaque comme celles de Batangafo et Alindao fin 2018. Mais certains responsables onusiens et humanitaires font remarquer que la violence fait toujours rage à travers le pays et que l’absence d’affrontements de grande envergure, au moins jusqu’en mai, était probablement due essentiellement à la saison des pluies – qui voit traditionnellement de tels incidents s’atténuer. Ils soulignent que les groupes armés qui ont signé l’accord continuent leurs prédations. De plus, les violences qui ont éclaté autour de la ville de Paoua, dans le Nord-Ouest du pays, le 21 mai, auraient fait 34 morts principalement parmi les civils. Le gouvernement a pointé du doigt le groupe armé 3R, signataire de l’accord. Sous pression du gouvernement et de l’ONU, le groupe a remis aux autorités locales trois de ses membres qui auraient perpétré l’attaque, mais les dirigeants du groupe n’ont pas encore été tenus pour responsables de ce qui était probablement une attaque planifiée. Dans l’ensemble, il est encore trop tôt pour savoir si la violence a diminué davantage que la norme saisonnière et, le cas échéant, si cela est dû à l’accord.

 L’absence de pression significative exercée sur les groupes armés dans la plupart des régions et l’équilibre des forces sur le terrain font obstacle à la mise en œuvre de l’accord.

Au-delà de la question du partage du pouvoir, le gouvernement a fait des progrès sur certaines dispositions de l’accord, mais pas sur d’autres. Des préparatifs seraient en cours pour la mise en place des comités préfectoraux et du comité technique de suivi. La commission bilatérale entre la RCA et le Cameroun s’est réunie à Bangui du 6 au 8 mai pour discuter de la coopération transfrontalière ; une réunion de la commission RCA-Tchad était apparemment prévue pour la fin mai, mais a depuis été reportée. Le gouvernement a finalisé sa stratégie de communication et diffuse des informations sur l’accord à la radio nationale et sur les radios locales. La formation des unités de sécurité mixtes a toutefois été plus difficile ; comme indiqué précédemment, certains groupes armés n’ont pas encore fourni des listes de noms complètes et certains à Bangui restent sceptiques quant à la progression du DDR dans un avenir proche.

Par conséquent, pour l’instant, le résultat le plus visible de l’accord a été l’inclusion des groupes armés à plusieurs niveaux de gouvernement. Un exemple est particulièrement frappant. A la mi-avril, Ali Darassa, chef de l’UPC, a été invité à Bambari et, dans ce qui semble avoir été une tentative prématurée de lancer les unités mixtes de sécurité dans la région, a été nommé chef de ces unités en présence du commissaire de l’UA, Chergui, et du chef du maintien de la paix des Nations unies, Lacroix. Cela s’est produit en dépit d’affrontements antérieurs dans la même ville entre l’UPC et les forces de l’ONU qui tentaient de mettre en œuvre la politique des « villes sans armes » de l’ONU. On ne sait pas si Darassa lui-même ou l’UPC ont fait des concessions concernant la démobilisation du groupe, ses activités ou le retour de l’autorité de l’Etat dans les zones qu’il contrôle en échange de ce poste influent. A la suite de sa nomination, des articles dans la presse internationale et centrafricaine ont rapporté que l’ONU et le gouvernement avaient remis la ville à l’UPC. Darassa lui-même aurait dit à la population locale que les termes de l’accord et sa nomination à la fin mars faisaient de lui le dépositaire légitime de l’autorité publique dans la région.

C.Défis à l’horizon

L’accord du 6 février et le processus qui l’a précédé ont été fructueux. Premièrement, en réussissant à placer l’initiative russo-soudanaise sous l’égide de la médiation conduite par l’UA, Chergui a permis d’éviter la confusion, que des forums de discussion se fassent concurrence et que le processus de paix ne s’étiole davantage. Deuxièmement, inclure le Soudan et le Tchad dans les pourparlers de Khartoum et faire de ce dernier le garant et le facilitateur de l’accord pourrait, si cela s’accompagne de pressions diplomatiques, inciter les deux pays à jouer un rôle plus positif ; selon des diplomates occidentaux et africains à Bangui, le Tchad subit déjà des pressions de leurs gouvernements pour convaincre certains groupes armés d’enrayer les abus. Troisièmement, l’accord réaffirme l’engagement du gouvernement et des groupes armés à s’attaquer aux problèmes de faiblesse de l’Etat et de sous-développement qui sous-tendent l’instabilité en RCA. Enfin, il réitère les assurances données par les parties et les partenaires internationaux sur des questions vitales comme la démobilisation des groupes armés et leur transformation en partis politiques, un recrutement dans le secteur public qui permette aux différentes communautés d’y être représentées de façon équitable ainsi que la coopération transfrontalière en matière de pastoralisme.

Il reste cependant des défis considérables. Malgré les progrès réalisés depuis fin 2018 pour chasser les groupes armés des villes du centre et de l’Ouest du pays, l’absence de pression significative exercée sur eux dans la plupart des régions et l’équilibre des forces sur le terrain font obstacle à la mise en œuvre de l’accord. Dans l’ensemble, les pourparlers de Khartoum ont renforcé la perception, répandue en RCA, que les négociateurs étaient trop optimistes quant à la disposition des groupes armés à démobiliser. Beaucoup à Bangui se demandent si les groupes armés ont signé l’accord de bonne foi, leur scepticisme étant renforcé par des informations non vérifiées selon lesquelles certains auraient reçu d’importantes sommes d’argent pour participer aux pourparlers.

Certaines personnalités de l’opposition et de la société civile à Bangui estiment que toute nouvelle négociation devrait avoir lieu dans le pays, afin de pousser chaque groupe à jouer cartes sur table, comme ce fut le cas lors du forum de Bangui en 2015, et d’éviter la création d’alliances de négociation artificielles entre groupes armés qui se battent sur le terrain. Les responsables de la mission de l’ONU, qui ont payé pour le transport des chefs des groupes armés lors des pourparlers de Khartoum et seraient chargés de protéger Bangui contre d’éventuelles perturbations liées à la présence des chefs des groupes armés, disent que les pourparlers de mars auraient pu être conduits dans la capitale de la RCA.

 La plupart des combats sur le terrain se déroulent aujourd’hui entre groupes armés – pas entre eux et les forces de sécurité nationales. 

Les apparentes motivations des dirigeants des groupes armés les plus puissants laissent aussi planer le doute quant aux chances de succès de l’accord. Il est presque certain qu’ils ont entamé des négociations dans l’espoir d’obtenir une légitimité internationale, la protection de leur contrôle lucratif du territoire et des ressources, et l’allègement des pressions exercées par les soldats de la paix des Nations unies. Bien qu’ils n’aient pas obtenu de garanties d’amnistie à Khartoum, ils espèrent toujours que la signature de l’accord leur évitera d’être traduits en justice au niveau national ou international. Il est vrai que dans de nombreuses guerres, les belligérants engagent des négociations pour des raisons similaires. Mais les groupes armés les plus puissants de RCA risquent de tirer de leurs expériences passées la conclusion qu’ils peuvent atteindre ces objectifs sans démobiliser leurs combattants ni même réduire la violence de manière significative. Leur accorder des postes gouvernementaux importants, comme cela a été fait en mars, en échange d’engagements irréalistes (mettre fin à toute violence) ou à propos desquels les parties ont des opinions divergentes (participer aux unités mixtes), a peu de chances de les faire changer d’avis.

Pendant et après les négociations, l’approche du gouvernement a semblé incohérente et a été mal communiquée au public. Fort de son alliance avec Moscou, le gouvernement a à peine rencontré les membres du groupe d’experts de l’UA et a donc joué un rôle mineur dans la préparation de Khartoum. En février et mars, il a d’abord résisté aux demandes des groupes armés qui souhaitaient obtenir des postes gouvernementaux importants, avant d’ouvrir en grand les portes de l’administration publique. Le fait que le président et les hauts responsables n’aient pas réussi à mobiliser le public, en communiquant ou par le biais de déplacements dans le pays, alors qu’ils voyagent fréquemment à l’étranger, a renforcé l’idée selon laquelle c’est aux acteurs extérieurs qu’ils entendent d’abord rendre compte. Cela signifie également que les négociateurs du gouvernement n’ont pas pu tirer parti pendant les pourparlers de l’écœurement de l’opinion publique face aux abus commis par les groupes armés, en particulier pour contrer les pressions de l’UA visant à accorder à ces groupes davantage de postes gouvernementaux lors de la réunion de mars à Addis.

Il semble que les parties soient sorties des pourparlers de Khartoum avec une interprétation différente de certains points critiques de l’accord.Cela s’est vite manifesté par le rejet par les groupes armés du cabinet du président Touadéra formé le 3 mars, illustrant des conceptions divergentes de l’engagement de Bangui en faveur de l’inclusion. Un malentendu similaire a porté sur les unités de sécurité mixtes. Ni les parties ni l’ONU n’ont discuté en détail de leur mise en place et ont donc quitté Khartoum avec des perceptions différentes de la façon dont elles allaient fonctionner. L’UA, l’ONU et le gouvernement ont supposé que l’ONU contrôlerait les membres des groupes armés individuellement avant de les intégrer dans des unités conjointes sous l’autorité des commandants de l’armée qui avaient eux-mêmes reçu une formation de l’ONU ou de l’UE. Les groupes armés les plus importants semblent cependant imaginer que leurs forces vont entrer dans des unités spéciales en gardant intactes leurs structures de commandement, ce qui leur permettrait de surveiller – et de continuer leurs activités d’extorsion – les couloirs de transhumance et les zones minières, maintenant avec l’approbation implicite de l’Etat.

Dans l’ensemble, si l’accord peut être utile pour pousser le gouvernement à l’action et mobiliser le soutien international, ses fondements politiques sont faibles. Bien sûr, les médiateurs et les acteurs internationaux soutenant les pourparlers ont été soulagés de constater que des groupes armés qui, il y a quelques années, demandaient des amnisties et menaçaient de marcher sur Bangui se soient présentés à Khartoum. Mais en réalité, les parties n’ont guère cédé de terrain au-delà de vagues engagements à mettre fin à la violence. Leurs perceptions de l’accord divergent et la violence persistante indique que les groupes armés n’ont pas signé de bonne foi. Surtout, les pourparlers ont vu l’UA servir de médiateur entre le gouvernement et quatorze groupes aux intérêts souvent divergents. En effet, au moins deux groupes anti-balaka sont si proches des responsables gouvernementaux que des négociations entre eux et Bangui n’ont guère de sens. La plupart des combats sur le terrain se déroulent aujourd’hui entre groupes armés – pas entre eux et les forces de sécurité nationales. Cette violence ne peut être jugulée que par des initiatives de paix locales et des progrès en matière de désarmement, deux aspects essentiels de l’accord qui nécessitent davantage de travail.

Hans de Marie Heungoup, Richard Moncrieff and Floor Keuleers, along other Smart Peace colleagues talk with members of local peace committees in Bangui, Central African Republic, in January 2019.Conciliation Resources

IV.Promouvoir l’Agenda pour la paix

Si la faiblesse chronique de l’Etat sous-tend l’instabilité de la RCA, les groupes armés constituent aujourd’hui le principal moteur de la violence dans le pays. Ils résistent à la présence de l’Etat, qu’ils considèrent comme une menace pour leurs intérêts dans les mines et l’élevage, et se font concurrence pour le contrôle des territoires et des sources de profit. Tant que les plus grands de ces groupes restent des forces puissantes, peuvent vaincre l’armée centrafricaine et les forces de maintien de la paix de l’ONU, bénéficient d’un appui dans les pays voisins et contrôlent de vastes portions de territoire sans susciter de véritable contestation, ils seront probablement peu enclins à faire des compromis significatifs.

Alors que six années de négociations entre le gouvernement centrafricain et les groupes armés ont permis d’obtenir un certain nombre d’engagements de la part des parties et galvanisé le soutien des partenaires internationaux, ces pourparlers souffrent néanmoins de certaines faiblesses. Premièrement, en RCA, presque tous les combats se déroulent entre groupes armés et non pas entre eux et le gouvernement, ce qui indique que les groupes armés ne sont pas motivés par les doléances qu’ils ont exprimées lors des pourparlers, mais par le contrôle du territoire sur le terrain. Deuxièmement, si les groupes armés bénéficient d’un certain soutien lorsqu’ils prétendent défendre des communautés contre les attaques d’autres groupes, en particulier en l’absence des autorités de l’Etat, peu d’éléments suggèrent qu’ils sont les représentants légitimes des populations locales. Troisièmement, six séries de pourparlers ont eu lieu depuis le début de la crise, et les négociations de Khartoum et le récent accord ont principalement servi à répéter les engagements déjà pris. Enfin, les groupes armés ne subissent pas suffisamment de pressions pour honorer leurs engagements, et le fait que ces accords ne soient pas respectés érode le soutien de l’opinion publique au processus de paix.

 L’objectif essentiel doit rester la démobilisation des groupes armés. 

Le gouvernement et ses partenaires internationaux devraient continuer à s’appuyer sur les principes fondamentaux de l’accord de février, en particulier en obtenant des concessions réciproques des groupes armés lorsque cela est possible. Mais ils doivent compléter toute nouvelle négociation au niveau national avec les groupes armés par des initiatives de paix locales et, dans le cas du gouvernement, mieux impliquer l’ensemble de la population, y compris ceux qui subissent le joug des groupes armés. Une telle approche sera en tout état de cause nécessaire lorsque les représentants de l’Etat se déploieront dans les capitales provinciales où les groupes armés ont principalement des objectifs locaux.

Les acteurs internationaux devraient également chercher à accroitre la pression sur les groupes armés : l’UA et l’ONU en encourageant les voisins de la RCA, en particulier le Tchad, à user de leur influence pour persuader ces groupes de respecter les engagements qu’ils ont pris dans le cadre de l’accord, la Russie en faisant de même et tous les acteurs internationaux en isolant les responsables qui refusent de faire des compromis. L’objectif essentiel doit rester la démobilisation des groupes armés, mais vu leur forte présence sur le terrain, il ne peut se faire sur tout le territoire du jour au lendemain. Dans l’intervalle, cependant, le gouvernement et ses partenaires pourraient s’efforcer de réduire la violence, d’améliorer l’accès et la protection des groupes humanitaires et des responsables de l’Etat, et donc au moins d’améliorer le sort des civils dans les zones que les groupes armés contrôlent ou contestent.

A.Nécessité de concessions réciproques des groupes armés

Bien qu’il soit probablement nécessaire de faire entrer au gouvernement des chefs de groupes armés, compte tenu de l’équilibre des forces actuel et pour que Bangui respecte les engagements pris dans l’accord de février, le gouvernement devrait le faire d’une manière qui encourage une meilleure conduite. Jusqu’à présent, cela ne semble pas avoir été le cas. Premièrement, certaines des nominations de la fin mars ont semblé faire le contraire, récompensant les pires agresseurs. De plus, il est peu probable que la simple attribution de postes gouvernementaux ait un effet positif dans la mesure où les chefs des groupes armés ont occupé ces postes périodiquement depuis des années – la Seleka a même dirigé le pays en 2013 – sans que cela ait d’impact sur leur comportement prédateur. Il est tout aussi improbable que renforcer le pouvoir de grands groupes contribue à la stabilité – l’idée selon laquelle elle peut générer une forme de « paix mafieuse », qui semble sous-tendre certaines des nominations de fin mars – étant donné la tendance de ces groupes à se fracturer et d’autres à émerger.

Le gouvernement devrait plutôt annoncer, de concert avec l’UA et l’ONU, que les postes proposés aux dirigeants des groupes armés à la fin mars sont conditionnés au respect par ces groupes des engagements pris dans l’accord de février. Avec les nominations de mars, le gouvernement a tenu – et même, aux yeux de beaucoup à Bangui, dépassé – l’un de ses principaux engagements. A leur tour, les groupes armés devraient prendre des mesures pour réduire la violence. Le gouvernement pourrait imposer un délai après lequel, faute de progrès, les chefs des groupes armés perdraient leur poste. Certains responsables de l’UA et de l’ONU à Addis-Abeba et Bangui se disent favorables à cette idée. L’accord prévoit en effet des sanctions contre ceux qui n’en respectent pas les termes, y compris en ce qui concerne la réduction de la violence. Le retrait des postes gouvernementaux semble en l’occurrence être une sanction raisonnable.

 En soutenant les comités de paix au niveau local, le gouvernement aura probablement plus d’impact sur les populations touchées par la violence que s’il se concentrait uniquement sur les comités au niveau national. 

Les commissions mises en place par l’accord pourraient étoffer les critères en ce sens. Le Comité exécutif, présidé par le gouvernement et l’UA, a pour mandat d’évaluer le respect de l’accord par chaque partie. Son mandat pourrait être clarifié afin d’inclure la définition de critères d’évaluation du respect par les groupes armés de leurs obligations. Cela inclurait au minimum des mesures visant à diminuer les souffrances des civils en réduisant la violence et en permettant aux responsables humanitaires et aux représentants de l’Etat de travailler sans entrave. Cela pourrait aussi impliquer que des membres de groupes armés ayant fait l’objet d’une procédure de contrôle par l’ONU participent à des unités de sécurité mixtes sous le commandement de l’armée comme première étape vers leur démobilisation. Le Comité exécutif pourrait se concerter avec le Comité national de mise en œuvre, au sein duquel les groupes armés sont représentés, pour rechercher un consensus sur ces critères. Si cela s’avérait impossible, ils pourraient être imposés unilatéralement.

Les préoccupations qu’expriment certains médiateurs face à une telle approche sont légitimes, mais elles semblent exagérées. Certains responsables de l’UA affirment que cela pourrait conduire les groupes armés à se retirer de l’accord et entrainer ainsi d’autres violences. Mais le gouvernement et l’UA pourraient atténuer ces préoccupations en adoptant une approche au cas par cas dans les différentes régions du pays, selon le comportement de chaque groupe, et en fixant des standards réalistes. Quoi qu’il en soit, les principaux groupes sont surtout motivés par le désir de protéger leur territoire. Les niveaux de violence dépendent davantage de la menace qui pèse sur ces territoires que du maintien ou non de leurs fonctions gouvernementales. Il est donc peu probable que démettre leurs représentants du gouvernement ait un impact significatif sur le niveau de violence, mais cela enverrait au moins un signal positif aux petits groupes, dont certains envisageraient plus sérieusement de désarmer. Cette approche permettrait également d’intégrer la notion de réciprocité dans le processus de négociation – un principe qui sera d’autant plus important si et quand un nouvel équilibre des forces s’établit et rend plus probable des véritable compromis.

B.Soutenir les comités de paix locaux

Le gouvernement devrait compléter ces efforts par un soutien accru aux comités de paix locaux. Il devrait collaborer avec l’ONU pour tirer parti des succès remportés par ces comités en matière de règlement des différends et de négociation de trêves locales entre groupes armés. Dans certains endroits, les comités de paix locaux pourraient fusionner avec les comités préfectoraux prévus par l’accord de février et bénéficier ainsi de plus de financement et de soutien. Dans d’autres, il pourrait être plus efficace de créer des comités préfectoraux distincts, mais en veillant à ce que leur travail vienne soutenir celui des comités de paix existants. Dans un cas comme dans l’autre, les autorités centrafricaines devraient faire preuve de souplesse en fonction des conditions locales tout en évitant de coopter des initiatives existantes.

Travailler avec les comités locaux pourrait présenter d’autres avantages. Cela pourrait aider les responsables à comprendre les motivations des groupes armés de façon plus nuancée que ne le permettent les négociations entre le gouvernement et tous les groupes armés réunis, tout en tenant davantage compte des préoccupations de la société civile et de l’opposition. En soutenant les comités au niveau local, le gouvernement aura probablement plus d’impact sur les populations touchées par la violence que s’il se concentrait uniquement sur les comités au niveau national.

C.Améliorer la communication publique

Bien que l’approche du gouvernement (notamment son revirement brutal, en mars, qui l’a vu attribuer des postes gouvernementaux aux groupes armés sans visiblement recevoir grand-chose en échange) soit en partie responsable des difficultés de mise en œuvre de l’accord, la communication a aussi fait défaut. Jusqu’à présent, il a eu tendance à justifier l’inclusion de chefs de groupes armés dans le gouvernement par le fait qu’il n’avait pas le choix. La stratégie du gouvernement est façonnée par les circonstances : étant donné l’équilibre des forces sur le terrain, le gouvernement ne peut prétendre que la participation de groupes armés au gouvernement ou, inversement, la menace de les expulser, va réduire la violence à court terme. Il doit néanmoins expliquer comment les concessions stratégiques faites à certains groupes, conditionnées à des progrès en matière de désarmement, pourraient commencer à faire bouger les choses si elles sont accompagnées d’autres mesures évoquées dans ce rapport.

Les efforts du gouvernement, avec l’appui de l’UE, pour « populariser » l’accord, y compris en le traduisant dans la langue nationale Sango, pourraient contribuer à convaincre une partie d’un public sceptique. Mais dans la mesure où leur scepticisme porte davantage sur les nominations de la fin mars que sur les termes de l’accord en tant que tels, les représentants de l’Etat devront expliquer l’approche plus globale du gouvernement dans ses négociations avec les groupes armés, y compris leur inclusion dans le gouvernement. La stratégie de communication récemment finalisée par le gouvernement montre au moins qu’il a conscience du défi. Mais s’il ne communique pas plus clairement sur ses politiques, il aura du mal à susciter un soutien populaire pour le processus, d’autant plus que cet accord est au moins le sixième du genre signé par les groupes armés depuis 2013. Pour obtenir un tel appui, il faut aussi s’engager davantage dans les provinces. Les ministres devraient passer plus de temps sur place à écouter les préoccupations des gens et moins de temps à l’étranger.

D.Pression internationale accrue

L’accord bénéficie d’un large soutien international et a permis de mettre fin à la fragmentation passée des efforts de médiation, mais cela doit maintenant se traduire par des progrès sur le terrain. Les acteurs internationaux devraient accompagner les contacts entre le gouvernement et les groupes armés au niveau local, son soutien aux comités de paix et ses efforts pour déployer des agents de l’Etat et des forces de sécurité dans tout le pays. L’UA, l’ONU, l’UE et, idéalement, la Russie, ainsi que leurs partenaires respectifs, devront se mettre d’accord sur une division efficace du travail tandis qu’ils prévoient d’accroitre leur soutien à certains éléments de l’accord. Une visite technique conjointe UE-UA à Bangui du 10 au 13 avril pour se pencher sur les modalités concrètes de la création des unités mixtes de sécurité et l’attention continue de la Commission de paix et de sécurité de l’UA sont des signes positifs. Mais les acteurs internationaux devront également relancer la diplomatie régionale pour emmener avec eux le Tchad et, lorsque la situation se stabilisera à Khartoum, le Soudan.

La Commission de l’UA, en tant qu’architecte de l’accord et membre du Comité exécutif national de suivi, pourrait jouer un rôle important. Jusqu’à présent, elle renforce sa présence à Bangui pour soutenir la mise en œuvre de l’accord. Mais l’opinion du gouvernement centrafricain et de nombreuses personnes à Bangui selon laquelle l’UA s’est montrée trop indulgente à l’égard des groupes armés – en particulier lors des négociations de fin mars à Addis-Abeba – pourrait entraver son travail futur. En œuvrant avec le gouvernement à la définition de critères d’adhésion à l’accord et en en discutant avec les groupes armés, l’UA pourrait à la fois améliorer ses relations avec Bangui et utiliser ses contacts avec les groupes armés pour leur signaler clairement que des progrès sont nécessaires. L’UA devrait également améliorer la communication entre son bureau de Bangui et Addis afin de renforcer la coordination, de faire en sorte que les responsables à Addis soient mieux informés sur ce qui se passe en RCA et que ceux qui sont sur place reçoivent un soutien plein et entier.

Les progrès dépendent également de la capacité du Tchad et du Soudan à user de leur influence sur certains groupes armés pour les persuader de réduire la violence, de permettre le retour de l’Etat dans les zones qu’ils contrôlent et, finalement, de démobiliser. Ces Etats devraient également déclarer qu’ils sont prêts à reprendre leurs ressortissants qui combattent avec des groupes armés en RCA, si le désarmement se poursuit. Jusqu’à présent, les mauvaises relations entre Bangui, d’une part, et ses deux voisins, d’autre part, y ont fait obstacle. Les chefs des groupes armés achètent des armes tant au Tchad qu’au Soudan, bénéficient souvent de soutien au sein même de leurs appareils sécuritaires, et, dans certains cas, ont des maisons et passent beaucoup de temps dans leurs capitales. Le pastoralisme transfrontalier est important pour les deux pays : les éleveurs tchadiens et soudanais amènent leur bétail en RCA pour le pâturage saisonnier, un modèle migratoire devenu de plus en plus militarisé. Le Tchad est l’un des garants de l’accord, mais les contacts entre Bangui et N’Djamena – ainsi qu’entre Bangui et Khartoum – ont été entravés par le ressentiment populaire à l’égard de ces deux pays en raison de leur rôle supposé dans les guerres civiles et les coups d’Etat en RCA depuis le début des années 2000.

 Mais sa mise en œuvre exige que le gouvernement et ses partenaires internationaux maintiennent leur engagement.

L’UA et l’ONU devraient rapidement se mettre d’accord sur les moyens de relancer la diplomatie régionale et de faciliter les réunions entre ces pays au plus haut niveau et au niveau opérationnel. Il semblerait que le Tchad considère ses contacts avec les groupes armés comme une nécessité étant donné l’absence d’administration étatique dans le Nord de la RCA et les risques posés par l’instabilité dans les zones frontalières. Mais N’Djamena doit aussi s’engager avec le gouvernement à Bangui et trouver un terrain d’entente sur la stabilité des régions frontalières. L’UA et l’ONU, ainsi que la CEEAC, sont les mieux placées pour conduire ces efforts. L’engagement pris par le Secrétaire général de la CEEAC, Ahmad Allam-Mi, et le chef du bureau régional de l’ONU pour l’Afrique centrale, Louceny Fall, lors de leur visite du 2 au 5 avril à Bangui, de chercher à relancer cette diplomatie, est un bon début. Si la réunion de la commission bilatérale sur le pastoralisme entre la RCA et le Tchad, qui était apparemment prévue pour la fin mai avant d’être reportée, a lieu, ce serait également un signe positif.

La Russie pourrait elle aussi apporter son soutien. La création d’une station de radio de langue russe à Bangui en novembre 2018 et la décision de Moscou, fin avril, de déployer des officiers dans le cadre de la Minusca témoignent de sa volonté de poursuivre son engagement en RCA. Les responsables russes semblent avoir des liens à la fois avec le gouvernement et les groupes armés, mais il n’est pas certain qu’ils seront en mesure de maintenir cet équilibre ; déjà, comme on l’a noté, les relations plus étroites de Moscou avec Bangui semblent lui avoir coûté une certaine influence auprès des groupes armés. Moscou, qui a exprimé son soutien à l’accord, devrait dans l’idéal user de son influence en coordination avec le gouvernement et l’UA pour inciter les groupes armés à respecter leurs engagements. A tout le moins, il devrait éviter les initiatives diplomatiques qui vont à contresens.

V.Conclusion

Six ans après la prise de la ville de Bangui par la Seleka, qui a provoqué les pires massacres que le pays n’ait jamais connus, une grande partie de la République centrafricaine continue de souffrir de la violence perpétrée par les groupes armés. Jusqu’à présent, ni les forces armées nationales ni la mission de maintien de la paix de l’ONU n’ont été en mesure de la contenir. L’accord du 6 février a eu le mérite d’attirer l’attention sur la crise et de faire en sorte que les acteurs internationaux soient sur la même longueur d’onde. Mais sa mise en œuvre exige que le gouvernement et ses partenaires internationaux maintiennent leur engagement.

Nairobi/Bruxelles, 18 juin 2019

Annexe A: Carte de la République centrafricaine

CRISISGROUP

Annexe B : Trouver un accord : une chronologie

Janvier 2013
Un coup d’Etat plonge la République centrafricaine dans la tourmente. Les groupes armés commencent à proliférer.

2013-2017
Après une trêve des combats, les groupes armés prennent le contrôle de portions du territoire.

Août 2018
Quatorze groups armés soumettent une liste de demandes au gouvernement, portant notamment sur le développement des zones sous leur contrôle et leur inclusion dans les structures étatiques.

Août 2018 
Après avoir sensiblement accru son implication en RCA, Moscou signe un accord de coopération militaire avec Bangui.

Octobre 2018 
Deux groups ex-Seleka attaquent la ville de Batangafo ; six jours durant, ils détruisent des camps de déplacés.

Novembre 2018 
Un autre groupe ex-Seleka attaque le ville d’Alindao, détruisant des camps de déplacés, mettant le feu à une église avec des gens à l’intérieur et tuant des éleveurs.

Janvier 2019 
Le président Faustin-Archange Touadéra annonce que son gouvernement participera aux pourparlers avec les groupes armés organisés sous l’égide de l’UA à Khartoum.

6 février 2019 
Le gouvernement et quatorze groups armés signent un accord de paix visant à mettre fin à six ans de conflit.

Mars 2019 
Les groupes armés rejettent le nouveau gouvernement. L’UA convie de nouvelles discussions à Addis-Abeba, ce qui débouche sur la formation d’un nouveau gouvernement réservant plus de postes aux chefs des groupes armés.

Mai 2019 
Des incidents particulièrement violents près de la ville de Paoua, déclenchés par un des groups signataires de l’accord, font 54 morts.

Annexe C : Acronymes

DDRR: Désarmement, démobilisation, réintegration et rapatriement

CEEAC: Communauté économique des Etats de l’Afrique centrale

FACA: Forces armées centrafricaines

Minusca: Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation en Centrafrique

PK5: Quartier musulman du 3ème arrondissement de Bangui

Annexe D : Les quatorze groupes armés signataires de l’accord de paix

Annexe E : Passages clés de l’accord politique:

Par ordre d’apparition dans le rapport :

Article 4 sur la Commission Vérité, Justice, Réparation et Réconciliation (CVJRR) :

Accélerer le processus de mise en place de la Commission Vérité, Justice, Réparation et Réconciliation (CVJRR) avec le lancement, dans les meilleurs délais, de consultations nationales et l’adoption d’une Loi sur cette Commission.

Sur la guerre civile :

Nous, Gouvernement de la République centrafricaine d’une part, et groupes armés d’autre part, ci-après dénommés « les Parties » […]

Reconnaissant que cette dernière crise a infligé des souffrances indicibles, causé la mort de nombreuses personnes, occasionné des milliers de personnes déplacées et de réfugiés avec des conséquences humanitaires et des pertes économiques désastreuses, défait le tissu social, favorisé le repli identitaire, profondément déstabilisé la République centrafricaine et menacé la cohésion et la stabilité sous régionale ;

Sur la manipulation politique de l’appartenance ethnique et religieuse :

[…]

Ayant pleinement conscience que l’instrumentalisation politique de l’appartenance ethnique et religieuse fait courir à la cohésion sociale et à l’unité nationale de graves menaces, et que le statu quo actuel est intenable et menace l’existence même de la nation centrafricaine, affectée dans ses fondements ;

Sur la marginalisation sociale des femmes, des jeunes, des minorités sous-représentées :

[…]

Reconnaissant que la majorité de la population centrafricaine est composée d’enfants et de femmes qui ont été profondément affectés par le conflit armé, et que la protection intégrale des droits de ces derniers et la fin des exactions et des hostilités, sont des objectifs communs de toutes les Parties ;

[…]

Convaincus de l’impérieuse nécessité de promouvoir l’inclusivité dans les politiques publiques et dans les programmes nationaux afin de prévenir ou de combattre la marginalisation et œuvrer à l’édification d’une société plus juste comme fondement du nouveau contrat social centrafricain

Article 19 sur le rejet du recours à la violence armée à des fins politiques :

Les Parties conviennent de bannir toute velléité d’accession ou de conservation du pouvoir par la force, conformément aux dispositions pertinentes de la Constitution de la République centrafricaine et de l’Acte constitutif de l’Union africaine.

Article 5 (d) sur les engagements des groupes armés sur leur dissolution :

Procéder, d’un commun accord entre les Parties et les partenaires, à la dissolution intégrale des groupes armés sur toute l’étendue du territoire national et dans cette perspective, continuer à exercer pleinement, le contrôle sur leurs forces respectives et s’engager à leur faire respecter immédiatement, les arrangements sécuritaires prévus par cet Accord. Ainsi, toute personne ou unité armée qui violerait ces arrangements sécuritaires sera sanctionnée conformément aux dispositions légales et réglementaires en vigueur.

Article 5 (h) sur les engagements des groupes armés sur leur dissolution et la formation de partis politiques :

Mettre immédiatement fin à toutes les formes de recrutement dans les groupes armés, y compris d’enfants et d’étrangers. Faire valoir toute revendication par des voies pacifiques, y compris, le cas échéant, en créant des organisations politiques.

Annexe 2 de l’accord sur les engagements du gouvernement (loi sur la décentralisation) :

Engagement politique n°3, responsables : gouvernement, Union africaine, Assemblée nationale :

Conduire à l’adoption de la loi sur la décentralisation :

Cette loi est un plus dans le cadre de la mise en œuvre des actions de développement des régions. Elle aidera aussi à asseoir les premières actions concrètes de correction des disparités.

Annexe 2 de l’accord sur les engagements du gouvernement (statut spécial de l’ancien président) :

Engagement politique n°5, responsables : gouvernement, Assemblée nationale, Partenaires :

Groupe de travail sur :

– La relecture de la loi sur les partis politiques

– Le Statut d’anciens Chefs d’Etats

[…] En outre, la construction d’un système démocratique basé sur l’alternance au pouvoir appelle d’offrir aux anciens Chefs d’Etats une vie décente dans la société. C’est aussi l’occasion de procéder à ce travail dont le fruit peut contribuer à la consolidation de la culture démocratique.

Article 21 sur le gouvernement inclusif :

Le Président de la République, Chef de l’Etat, s’engage à mettre en place immédiatement après la signature du présent Accord un gouvernement inclusif.

Article 16 arrangements sur les unités spéciales mixtes :

Les Parties s’engagent, dès la signature du présent Accord, à mettre en place des unités spéciales mixtes de sécurité pour une période transitoire initiale de 24 mois, et placées sous la supervision de l’Etat-major des Forces de défense, et pourront solliciter l’appui technique de la Minusca. Elles sont constituées des forces de défense et de sécurité nationales, et en majorité des membres des groupes armés ayant pleinement adhéré aux principes du présent Accord et suivi une formation adéquate de deux mois.

Articles 4 (h) and 5 (g) sur le DDRR:

Art. 4 (h) engagements du gouvernement du le DDRR : Faciliter la représentation des groupes armés et leur prise en charge au sein de toutes les structures en charge du DDRR, notamment le Comité stratégique, le Comité Consultatif et de Suivi du DDRR/RSS/RRN (CCS-DDR/RSS/RN) pendant toute la période de mise en œuvre du PNDDRR.

Art. 5 (g) engagements des groupes armés sur le DDRR : Participer pleinement au DDRR et s’engager de bonne foi dans ce programme pour la réintégration des membres des groupes armés dans le corps en uniforme ou dans des activités génératrices de revenus. Soumettre les listes des membres des groupes armés éligibles au programme national de DDRR dans les 60 jours suivant la signature de cet Accord et démarrer les opérations de démobilisation et de désarmement selon le calendrier déterminé par le PNDDRR

Articles 30, 31 et Annexe 1 sur la création de comités au niveau national :

Art. 30 : [Les parties s’engagement à] mettre en place un Comité exécutif de Suivi (CES), co-présidé par le Gouvernement et l’Union africaine, et composé des Parties au présent Accord, des Garants, des Facilitateurs et des Forces vives centrafricaines.

[…]

Art. 31 : Un Comité de Mise en Œuvre Nationale (CMON), composé des différents départements ministériels (interministériels) et des différentes institutions républicaines (interinstitutionnel) et des groupes armés, se réunira en fonction des besoins sous la présidence de la personne désignée à cette fin par le Président de la République.

[…]

Annex 1 alinéa 6 : Le Comité technique de sécurité supervise la mise en œuvre des arrangements temporaires de sécurité. Il est placé sous l’autorité du Gouvernement et comprend un représentant des FACA, des FSI, et au moins un représentant des groupes armés […].

Article 32 sur la création de comités au niveau préfectoral :

Des Comités de Mise en Œuvre Préfectoraux (CMOP) seront établis au niveau des préfectures et auront la composition, les compétences, et les procédures, énoncés à l’Annexe 1 [du présent Accord]

Article 14 sur le pastoralisme :

Les Parties conviennent de la mise en place d’un système de gestion efficace et équitable de la transhumance pour en faire une activité sécurisée et pacifiée, essentielle au développement économique harmonieux des éleveurs et des agriculteurs, basée sur un schéma directeur national et des schémas locaux, qui seront développés en concertation avec les communautés concernées.

International Crisis Group

 

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